保障砂石五年需求！发改委、国铁集团：加快“十四五”地方铁路发展

“十三五”时期，铁路发展成效显著，5年预计完成投资将近4万亿元，预计2020底铁路营业里程将超过14.5万公里，其中高铁3.8万公里，铁路网覆盖约99%的20万以上人口城市，高铁网覆盖约90%的50万以上人口城市！

据中国砂石协会统计：每公里高铁砂石骨料的用量为5.6-8.64万吨，平均7万吨。铁路工程是砂石骨料使用大户，“十四五”期间铁路建设规划对稳定砂石骨料需求至关重要！

为落实《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》精神，制定好全国地方铁路“十四五”规划，全国地方铁路“十四五”规划发展研讨会12月2日在京以视频连线的方式召开。会议研讨深入，信息量极大！

这次会议的目的，就是深入贯彻习近平总书记关于编制“十四五”规划的指示，聚焦交通强国、铁路先行，推动构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局，在总结“十三五”铁路发展经验的基础上，研讨“十四五”中国地方铁路规划编制工作，提出发展建议，以实现新时期中国铁路的高质量发展。

关于地方铁路

根据《铁路法》，按照投资和管理主体的不同，我国铁路分为国家铁路、地方铁路、合资铁路、专用铁路和铁路专用线。地方铁路全称地方性质铁路，是指主要由地方投资修建、以地方政府部门或企业公司为主要的施工建设、运营维护和经营管理单位的铁路系统，主要担负地方公共旅客、货物短途运输任务。本文所称“地方铁路”包括城际铁路、市域（郊）铁路、铁路专用线等。

国家发改委基础司副司长郑剑在研讨会上作《关于“十四五”铁路发展有关思考》的报告。

郑剑强调两个问题

第一个问题，关于“十四五”铁路规划思路

去年以来，国家发改委就启动了“十四五”铁路规划研究，特别是遵照习近平总书记和其他中央领导同志的重要批示精神，我们组织有关部门和单位认真总结铁路发展成果，分析存在的主要问题，研究提出“十四五”及面向2035年铁路发展总体思路、基本原则、重点任务、重大项目、政策保障等，以及科学有序推进铁路规划建设的意见。同时，我们与国家铁路局、国铁集团扎实推进规划编制工作，多次开展专题调研，认真听取地方、部门和专家意见建议，目前已形成了基本成果。

一、切实把握好时代特征和形势要求

“十三五”时期，铁路发展成效显著，5年预计完成投资将近4万亿元，预计2020底铁路营业里程将超过14.5万公里，其中高铁3.8万公里，铁路网覆盖约99%的20万以上人口城市，高铁网覆盖约90%的50万以上人口城市，运输服务水平和品质提升明显，人民群众获得感、幸福感不断增强，为支撑全面建成小康社会发挥了重要作用。

全面建设社会主义现代化国家对铁路“十四五”发展提出了新的要求。

一是更加深入贯彻新发展理念。要将新发展理念贯穿发展始终，注重铁路科技创新和体制机制创新，转变主要依靠要素投入和规模扩张的粗放型发展方式，坚持绿色节约发展，推动铁路与其他运输方式及不同层次轨道交通间互通共享、协调发展。

二是更加突出高质量发展导向。坚定推进供给侧结构性改革，铁路要在强化战略支撑、发挥比较优势、优化运输结构、推动提质增效等方面下足功夫，加快网络优化、结构优化、衔接优化，实现铁路发展质量变革、效率变革、动力变革。

三是更加强化支撑引领作用。要以国家重大战略决策为引领，围绕做好“六稳”工作，落实“六保”任务，发挥铁路在保障和改善民生、推动区域协调发展、带动装备制造升级、增强军事国防保障能力、建设交通强国等方面发挥支撑引领作用。

四是更加注重一体融合发展。多种轨道交通方式要一体规划布局，强化与国土空间规划一体融合，与城镇、产业、人口分布的深度衔接，宜路则路、宜水则水、宜空则空，强化铁路大能力骨干运输优势，充分发挥综合交通运输整体效率和综合效益。

五是更加强调强基础增功能利长远。补短板、强弱项，推进看得准、早晚要干、既惠当前又利长远的项目加快实施。坚持问题导向和目标导向，加大国铁企业改革力度，改善运输服务水平，增强市场竞争能力，提升运输盈收能力，有效化解债务风险。

二、坚持系统观念谋划“十四五”铁路发展

“十四五”时期是现代化铁路网建设的关键阶段，必须坚持系统观念，优化布局和建设，既要形成完善网络，又要提升质量水平，保持持续健康发展态势。

一是突出完善网络布局和结构优化。立足经济社会发展和国家战略需要谋划铁路发展，统筹考虑经济、社会、人口、产业、自然禀赋等方面因素，继续优化铁路网络布局，突出战略重点和重点区域，合理确定路网规模和机构比例。同时，要坚持高速与普速并举、客运与货运兼顾、新建与改造结合，加大欠发达地区支持力度，优先贯通干线通道，补强能力紧张路段，打通多式联运“前后一公里”。

二是准确把握功能定位和建设标准。根据区际、城际、市郊运输需求及邻近路网布局，合理确定铁路新建线路功能定位，坚持以客货流量为基础、运输需求为导向、运营效益为根本，经济效益与社会效益相统一，明确规划建设时速350公里、250公里、200公里及以下铁路需要满足的客流密度、城市规模、路网功能等条件。中西部地区以及路网空白区域新建铁路，一般采用客货共线标准。除国家重大战略需要外，项目实施需满足财务平衡基本要求，合理引导社会预期，防止相互攀比、盲目建设以及片面追求高标准。

三是统筹衔接发展能力和要素保障。铁路建设投资大，回收周期长，要坚持节约集约发展，统筹考虑建设运营成本、沿线地方政府及国铁集团财力支撑等因素，科学论证项目建设必要性及建设时机，确保建设规模与发展能力、筹资能力相匹配。高铁规划建设应有客流支撑，有盈利预期，要避免重复建设和过度建设，建成后长期运营补贴是不可持续的。此外，今后铁路新建项目还将面临土地、线站位、环保等方面越来越紧的约束，需要引起高度重视。

四是更加深化改革创新和安全质量。要持续深化铁路体制机制改革，进一步理顺政府、企业、市场的关系，深化项目建设和运营管理体制改革，推动路地平等协商、市场公平准入，调动各方积极性推进铁路规划建设。同时，牢固树立安全发展理念，坚守安全底线，加强关键核心技术攻关和5G等新技术推广应用，全面提升我国铁路自主可控和信息化、智能化水平。

三、扎实推进“十四五”铁路发展重点任务

国家发改委与国家铁路局和国铁集团通过系统梳理，“十四五”将重点做好以下几项工作。

一是强化战略支撑能力。服务国家重大决策部署，实施川藏铁路、西部陆海新通道铁路等重大工程，推进沿边沿江沿海等铁路项目建设。加快推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区城际铁路和市域郊铁路建设，加快构建轨道上的城市群和都市群。加快进重要港口、物流园区和工矿企业的铁路建设，畅通铁路货运“最后一公里”，促进大宗及中长途物资运输“公转铁”。

二是夯实基础网络功能。加快贯通“八纵八横”高铁主通道，强化骨干通道，完善区域连接，强化提升高铁货运能力。完善普速铁路基础网络，有序推进繁忙路段既有线改造，挖掘和释放高铁建成后既有普速铁路释放的货运能力，消除中欧班列运输瓶颈，推动大型集结中心建设，强化集装箱、重载线路运输和沿江等重点区域货运能力，发展以铁路为骨干的多式联运，扩大货运市场铁路运输比例。打造现代综合交通枢纽，优化枢纽布局，强化点线能力匹配和综合衔接。

三是打造全产业链优势。高铁是大国重器，要防范卡脖子风险，集中开展基础芯片、信息系统、关键部件和材料等攻关，积极稳妥推进铁路关键信息基础设施安全可控应用示范，加快形成先进适用、系统完备、自主可控的技术体系，持续提升以“复兴号”动车组为代表的技术和品牌优势。加快推动大数据、物联网、人工智能、区块链、北斗导航等新技术与铁路深度融合，培育发展铁路新产业、新业态和新动能。

四是建设人民满意铁路。坚持以人民为中心的发展思想，推进多种轨道交通方式多网融合、安检互信、资源共享、票制互通、支付兼容，提供多样化、多层次、多功能的出行选择，切实提升换乘效率和服务品质。推动高铁按照设计标准达速运行，充分利用既有资源开行城际、市域（郊）列车。发展先进货运服务，构建业务受理、跟踪查询、结算办理等“一站式”服务平台。推动铁路专业运输公司向现代物流企业转型，促进大宗及中长途物资运输“公转铁”。推动既有设计时速200公里客货共线铁路逐步开行货物列车。

五是增强风险防控能力。一方面，压实企业主体责任，强化政府监管体系和能力建设，健全安全应急救援体系，加强救援基地和专业救援队伍建设。另一方面，有序化解铁路债务，不断改善经营管理，提升运输收入，有效控制成本，建立健全铁路债务风险监测预警机制，严格控制新增债务。同时按照市场化、法治化原则，推动具有较好盈利前景的企业实施铁路债转股，鼓励实现债转股企业上市融资。

六是提升现代治理能力。坚持市场化改革方向，研究深化铁路改革的综合措施，积极推动企业股份制改革，加快推进《铁路法》等法律法规制修订，扩大引入市场竞争的领域和范围。加快形成规划指导、分类建设、平等准入、形式多样的投融资新格局，确立合资铁路运输市场主体地位，确保投资者参与项目决策、建设和运营管理的合法权益。完善行业调度规则和清算平台，促进铁路运输业务市场主体多元化和适度竞争。

第二个问题，关于“十四五”地方铁路发展考虑

我国城际铁路、市域（郊）铁路和铁路专用线等地方铁路发展相对滞后，随着区域协调发展战略推进、运输结构优化调整和投资建设规模扩大，可以预见，“十四五”时期，以城际铁路、市域（郊）铁路和铁路专用线建设为主体，将掀起地方铁路发展的高潮。

一、“十四五”地方铁路发展大有可为

11月30日，国家发改委胡祖才副主任主持召开的专题会议，部署2020至2022年整体推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区城际铁路和市域（郊）铁路建设，这标志着国家层面支持三大区域全面启动城际铁路和市域（郊）铁路加快建设。

近期，国务院办公厅将印发国家发改委等相关部门单位制定的《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展的意见》，2019年9月，国家发改委会同有关部门单位已经印发《关于加快推进铁路专用线建设的指导意见》，这都为“十四五”城际铁路、市域（郊）铁路和铁路专用线加快建设奠定了规划政策基础。

在这样的背景下，"十四五”铁路投资、建设、运营主体和发展模式路径都会发生一些明显变化。从投资看，随着城际铁路、市域（郊）铁路和铁路专用线加快建设，地方政府和企业投入明显增多，铁路建设投资由中央投入为主，逐步转向中央和地方并重。从主体看，城际铁路、市域（郊）铁路和铁路专用线主要由地方政府或企业组织建设和后期运营，国铁集团不再是委托建设运营的唯一选择，建设、运输业务市场主体呈现出多元化趋势。

二、科学有序积极稳妥推进“十四五”地方铁路发展

“十四五”地方铁路发展机遇与挑战并存，机遇大于挑战，要统筹好地方发展需求、前期工作深度、建设资金筹措、运营效益前景等因素，合理确定目标任务，扎实有序推进实施。

一是坚持统筹规划。规划是顶层设计，铁路专业性、网络性强，要强化规划指导和约束，遵循发展规律，结合城市功能区划、区位优势、财力可能、人口资源环境条件等发展实际，因地制宜，贴近发展实际需求，合理布局网络设施，精准功能定位与分工，合理确定线路走向、路网衔接和服务区间，建设中技术标准要避免“两头化”现象。

二是有序推进建设。在优先利用既有资源的基础上，要抓住历史机遇，加快推进项目前期工作，尽早稳定项目建设方案，明确技术标准，做到成熟一项、开工一项。特别是京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重点城市群要加快推进建设，形成“在建一批、开工一批、储备一批、谋划一批”发展格局。

三是加强一体衔接。城际铁路、市域（郊）铁路要与其他轨道交通网络设施一体融合、互通共享，协调系统制式、技术标准、标识信息，强化高效衔接，推动运输服务便捷化。专用线要与接轨站或线路顺畅衔接，一体贯通运营，降低物流成本。

四是创新体制机制。全面开放市场准入，进一步推动政企分开、政资分开，鼓励地方政府、铁路企业、铁路运输企业、城市轨道交通建设运营企业等市场主体加强合作，推动规划管理、投资建设、运营组织、综合开发等方面改革创新，加快实施一批具有示范带动作用的项目。

三、统筹把握地方铁路发展的重点

地方政府和企业是城际铁路、市域（郊）铁路和铁路专用线等地方铁路建设运营的责任主体，国家层面将加强指导，为地方铁路发展保驾护航。

一是加快建成城际铁路网。以推进互联通达为重点，优化城际铁路规划布局，充分挖潜既有干线铁路城际功能，鼓励利用既有干线铁路富余能力开行城际列车，有序推进新线建设，构建1—2小时城际交通圈，服务区域节点城市之间及节点城市与邻近城市间的城际客流。城际铁路线路走向和站点设置要突出对沿线重要经济据点、人口较多城镇的覆盖，避免片面追求高速度，同时也不应采用地下敷设方式，在城区大量设站，导致运行效率降低，难以满足城际快速出行需求。

二是加强市域（郊）铁路建设。以优化通勤供给为重点，突出市域（郊）铁路对都市圈主要功能区的支撑引导，串联5万人及以上的城镇组团和重要工业园区、旅游景点，打造中心城区与周边城镇组团间0.5—1小时通勤网。优先利用既有铁路资源，支持通过优化运输组织、补强或改扩建局部线路、改造站房站台、增建复线支线及联络线、增设车站等方式，公交化开行市域（郊）列车。支持重点都市圈规划建设市域（郊）铁路，加强与其他轨道交通方式多线多点换乘，具备条件的推动贯通运行。

三是积极推动铁路专用线建设。2019年印发实施的《关于加快铁路专用线建设的指导意见》，推出了127个重点支持的铁路专用线项目，目前进展整体顺利。近期，我们正在请地方梳理筛选明后两年拟重点推进建设的专业线项目，条件成熟的将继续纳入清单管理，积极协调有关部门和国铁集团加大要素保障力度，加快办理前置要件，便利接轨手续，为项目建设提供支持。地方政府要主动谋划推动，高度重视这些铁路货运“最后一公里”项目，为相关企业推进专用线建设提供优质服务。

四是加大土地综合开发力度。城际铁路和市域（郊）铁路站点及沿线土地综合开发潜力巨大，且绝大部分开发权掌握在地方政府手里。各地要借鉴城市轨道交通开发模式，细化完善土地综合开发实施方案，按照一体规划、联动供应、立体开发、统筹建设的原则，对项目上盖开发、既有铁路用地综合利用等其他开发方式进行研究，探索城镇化地区铁路综合开发新模式，鼓励“站前广场”与综合开发有机融合，建设“轨道+物业” “轨道+社区”，培育“轨道微中心”，打造“站城综合体”。

五是统筹好项目建设和运营管理。铁路建设运营必须坚守质量安全底线红线，要牢固树立风险意识，务必坚持质量第一，工期服从质量。地方要加强与国铁集团的合作，充分发挥好国铁集团在前期工作、建设运营、人才技术及跨区域协调等方面的专业优势，强化对业主单位和施工企业的指导。在国家铁路局安全监管指导下，严格落实工程质量、施工安全、运营安全等各项要求，把安全质量要求贯穿项目建设运营维护全生命周期。同时，鼓励打破传统运营模式，引入多元化运营主体，支持广州、上海等有条件的地方，探索由地铁企业运营城际铁路和市域（郊）铁路，推进“小编组、高密度、公交化”运营模式。

黄民谈了五个问题

国铁集团副总经理、中国地方铁路协会会长黄民在研讨会上做总结讲话。

他说，国家发改委、国家铁路局、国铁集团相关领导以及各省发改委负责同志的报告、发言，对做好“十四五”中国地方铁路规划的编制工作很有益处，大家提出了很好的建议。黄民会长讲了五个问题。

第一，关于推动铁路网高质量发展。铁路是国家的基础设施，是国民经济的大动脉，当然要高质量的发展，路网水平要进一步提高，铁路在“十四五”期间，路网覆盖水平要进一步提高。人口50万以上的城市，路网覆盖率要由现在的86%提高到100%，地方铁路、市域铁路的覆盖率也要提高。

第二，提高干线铁路水平，干线是纲，纲的能力要提高，网的效率要提高。能力要足够大，压缩列车的追踪和间隔时间，纲的能力要大一点，主通道线路标准要尽量提高，要差异化发展规划，一般通道不一定非得要300公里，要有差别，别搞一刀切。

第三，关于城市群、都市圈的轨道交通网络化。要多层次发展，要大容量、多通道、大载客、通勤式，车站的设置不要和高铁站一样，乘客不候车，要多通道出入，四通八达。要四网融合，一体化，多网互联互通。

第四，要完善物流网络，便捷、低成本，畅通铁路集装箱的疏运优势，地方性支线铁路要推进，专用线延伸路网。要大力加强多式联运，降低全社会的物流成本。

第五，系统推动铁路改革，以改革创新为基本动力，用好既有网络。界定铁路企业和政府的关系，政府不越位，企业要到位。厘清国铁和其他铁路企业的关系，推动地方铁路科学地、高质量地发展。“十四五”期间，要建设轨道上的中国，国铁、地铁都大有作为！