国家级绿色矿山试点单位与全国绿色矿山名录对比研究

2011——2014年，原国土资源部将绿色矿山建设作为落实科学发展观、转变矿业发展方式、提升矿业整体形象的重要手段，先后公告了4批661家国家级绿色矿山试点单位。十八大以来，生态文明建设被纳入“五位一体”总体布局，五大发展理念中的绿色发展得到深入推进。2017年，原国土资源部等六部委联合印发《关于加快建设绿色矿山的实施意见》(国土资规〔2017〕4号)，旨在加快矿业转型与绿色发展，也标志着我国绿色矿山建设由试点探索阶段转向全面推进阶段。2019年，自然资源部将绿色矿山建设作为矿产资源领域践行生态文明建设的重要抓手，在系统梳理总结国家级绿色矿山试点单位建设情况基础上，部署开展遴选并向社会公告了全国绿色矿山名录。名录是国家层面对近年来矿山企业绿色发展成效的认同，也是对国家级绿色矿山试点的继承与升级，但两者又存在诸多差异。

一、两者形成的历史概况

1.1 国家级绿色矿山试点单位

二十一世纪之初，我国工业化、城镇化进程快速推进，矿产资源需求刚性上升，环境保护压力突显，传统粗放型矿业开发方式致使矿产资源浪费、综合利用效率低、矿山布局结构不合理、矿山环境破坏等问题。

为实现全面协调可持续发展，党中央于2003年提出科学发展观后，各地开始探索科学发展，统筹人、经济、自然的协调发展，着力解决影响和制约科学发展的资源开发利用与管理方式。原国土资源部于2007年提出建设绿色矿山的倡议，并在全国矿产资源规划中明确要求发展绿色矿业，在2010年印发《关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》(国土资发〔2010〕119号)，首次以官方文件提出绿色矿山建设工作，要求开展国家级绿色矿山试点示范建设工作，并明确了国家级绿色矿山基本条件。

2011年，原国土资源部开始组织申报国家级绿色矿山试点单位，经矿山企业申报或行业协会推荐、专家评审论证等工作，由原国土资源部审定后公告。至2014年共确定了4批661家国家级绿色矿山试点单位，分布在除天津、上海外的其他省(区、市)，涉及有色、冶金、煤炭、黄金等多个行业。

国家级绿色矿山试点单位，由绿色发展积极性和主动性较高的矿山企业组成，形成了一批先进典型经验与模式，逐步引起了我国矿业由传统发展方式转向绿色发展的质变，推动了矿业经济由注重产量和成本向注重质量和综合效益的转变，一定程度上维护和改变了矿山企业形象，试点建设工作成为我国探索矿业绿色发展的重要且有效手段。

1.2 全国绿色矿山名录

党的十八大以来，生态文明建设上升为国家战略。我国经济发展进入新常态，资源需求增速放缓，但需求总量仍维持高位，矿产开发集约化规模化程度不够，小型及以下矿山占比达80%以上，历史遗留的矿山环境问题突出，供给侧结构性改革任务繁重，矿业发展亟需调整结构、转型升级。同时，随着新兴产业发展，国内外资源形势发生深刻变化，资源安全成为世界各国的战略议题，全球范围的资源开发利用竞争愈演愈烈。

为深入推动资源节约和环境保护工作，深入推进生态文明建设，做好资源可持续开发利用与有效供给，党中央国务院在《关于加快推进生态文明建设的意见》《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等一系列重要文件中，部署推进资源集约节约、循环高效利用等任务时，都对发展绿色矿业、建设绿色矿山提出了明确要求。绿色矿山建设上升为国家行动。为此，原国土资源部等六部委印发实施意见提出建立全国绿色矿山名录。

2019年，自然资源部组织开展年度绿色矿山遴选工作，达到绿色矿山建设标准要求的矿山企业，经自评估、第三方评估、省级遴选推荐后，被纳入全国绿色矿山名录。名录中现有953家矿山企业，其中398家为原国家级绿色矿山试点单位。

全国绿色矿山名录，成为统一标准要求、统一汇聚并管理绿色矿山典范的信息库，是全国达到绿色矿山标准要求的矿山企业的集合，也起着激励矿山企业积极开展建设、促进矿产资源集约高效可持续开发利用、加快推进矿业领域生态文明建设、加快矿业转型与绿色发展的重要作用。

二、两者对比与分析

国家级绿色矿山试点单位和全国绿色矿山名录，除了时间先后和数量的不同，两者在遴选流程、绿色矿山建设要求、区域分布、行业分布及规模结构等方面也存在诸多不同。

2.1 遴选流程

国家级绿色矿山试点单位的主要遴选流程是：矿山企业在自愿原则或行业协会推荐基础上，编制国家级绿色矿山试点单位申报书，向所在地省级原国土资源主管部门提出申请；省级主管部门组织材料审核并对存疑矿山开展实地考察；原国土资源部委托中国矿业联合会组织相关行业专家开展评审论证，论证结果经审定后公告，授予矿山企业国家级绿色矿山试点单位称号。此外，获得试点单位称号的矿山企业需要在3个月内编制完成“国家级绿色矿山建设规划”，经省级审核后报原国土资源部备案。

全国绿色矿山名录的主要遴选流程是：矿山企业对照绿色矿山建设相关要求和所属行业绿色矿山建设标准开展自评估，形成自评估报告；各省级自然资源主管部门以政府购买服务方式，委托独立于矿山企业、具有独立法人资格的第三方评估机构，对矿山企业开展实地核查，形成第三方评估报告，各省组织材料审核及实地抽查，对遴选结果进行公示后报自然资源部；自然资源部对各省遴选推荐名单组织开展复核等工作后，公告并纳入名录。该流程涉及的全部资料，均在全国绿色矿山名录管理信息系统中实现网上填报。

两者相比，主要变化有：①由专业评价转变为矿山自评估，国家级绿色矿山试点申报单位需要提交的申报书及建设规划，多是有偿聘请专业机构或社会团体进行编制，一定程度上增加了企业成本，而名录遴选时发布自评估报告参考提纲，鼓励矿山企业自己对照标准要求开展评价，并不再强制要求编制建设规划或方案；②由政府组织评审论证转变为中立性质的第三方评估，评审论证工作极大地增加了主管部门管理运行压力且专业性难以保证，而第三方评估则由具有独立法人资格的企事业单位、社会团体或专业评估机构开展，相关费用列入地方财政，评估结果更加专业、客观；③由纸质报送转变为网上填报，申报流程更加清晰、便捷，并切实减轻了矿山企业材料报送负担。

2.2 绿色矿山建设要求

国家级绿色矿山试点单位，必须满足《国土资源部关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》(国土资发〔2010〕119号)中，明确提出的严格依法办矿、科学规范管理、资源综合利用、重视科技创新、积极节能减排、有效保护矿区环境、认真开展土地复垦、实现矿区社区和谐、健全企业文化等9项国家级绿色矿山基本条件。

全国绿色矿山名录遴选的矿山企业，需要满足六部委印发的实施意见中提出的，包含矿区环境优美、开发利用方式环保、综合利用共伴生资源、现代化数字矿山建设、矿山企业形象良好等5方面的7个行业绿色矿山建设要求，同时要符合2018年自然资源部公告发布的，包含矿区环境、资源开发方式、资源综合利用、节能减排、科技创新与数字化矿山、企业管理与企业形象等6方面的9个绿色矿山建设行业标准。

两者相比，主要变化有：①由部门规定转变为标准引领，绿色矿山建设要求逐步由部门规定变成推荐性的行业标准为主，可操作性更强；②由定性评价转变为定量评价为主，针对试点单位的9项国家级绿色矿山基本条件中可量化指标较少，定性指标较多，而现行行业标准中，定量指标相对较多，同时配有逐渐完善的评价指标体系，实用性更强。

2.3 绿色矿山区域分布

661家国家级绿色矿山试点单位主要分布在我国西部地区，占三分之一，东部地区与中部地区占比均超过四分之一。按省份统计，数量较多的主要为山东、河北、内蒙古、湖北、河南等地（表1和表2）。

全国绿色矿山名录中现有953家绿色矿山，中部地区6省(山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南)绿色矿山数量较试点数量增长168个，占比增长近10个百分点，达到36.7%。东北地区与西部地区占比均下降，其中东北地区绿色矿山数量减少8个。按省份统计，数量较多的主要为河南、山东、安徽、山西、河北等地。

近年来，随着长江经济带发展、蓝天保卫战等工作的部署落实，河南、安徽、湖南、山东等中部、东部矿业大省大力推进矿业绿色发展；浙江、广东等经济发达省份积极创新矿产资源管理方式，提高矿业经济发展质量；东北地区资源枯竭型城市多，历史遗留矿山地质环境问题多，产业结构调整和转型升级压力大，绿色矿山建设进展受到制约。

2.4 各行业数量比例

国家级绿色矿山试点单位按行业统计，煤炭219家(占33.1%)、有色金属119家(18%)、冶金96家(14.5%)、黄金76家(11.5%)、油气田13家(2%)、化工62家(9.4%)、非金属及其他76家(11.5%)。全国绿色矿山名录中绿色矿山按行业统计，煤炭222家(占23.3%，其中原试点单位111家)、有色金属137家(14.4%，83)、冶金100家(10.5%，55)、黄金106家(11.1%，53)、油气田27家(2.8%，13)、化工83家(8.7%，46)、非金属及其他278家(29.2%，37)，其中建筑用砂石土矿76家(8%，3)，水泥用灰岩146家(15.3%，15)。

从各行业数量分布看，全国绿色矿山名录中煤炭、有色、冶金、黄金、化工等矿业行业绿色矿山数量相比试点名单变动幅度虽然不大，但因其中通过遴选的原试点单位数量仅占50%——60%，名录中新遴选矿山数量较多。非金属矿等行业绿色矿山数量增长超200个，占比由原试点单位时的11.5%提高到了29.2%，其中，建筑用砂石土和水泥用灰岩矿山数量大幅增加，约占名录中矿山总数的四分之一。此外，从规模结构上看，国家级绿色矿山试点单位和全国绿色矿山名录中的矿山，均以大型矿山为主，但后者比前者的大型矿山比例明显增加，中型矿山比例明显降低，小型矿山比例略有上升，但与全国小型及以下矿山80%以上的比例极不相称，推进小型及以下矿山绿色发展成为今后工作的重点与难点（表3）。

三、认识与思考

3.1 全国绿色矿山名录是对国家级绿色矿山试点工作的继承与升级

全国绿色矿山名录，是在充分总结借鉴国家级绿色矿山试点建设工作经验基础上，经部、省、市、县的“四级联创”共同推进，通过研制并不断细化完善绿色矿山建设政策、标准、要求，分类指导各矿业行业开展建设，而最终形成。但名录并未把原试点单位全盘接收，而是统一标准要求，在遴选过程中，对原试点单位同样进行了筛选。有263家原试点单位，因未完成绿色矿山试点建设规划确定的目标任务并达到行业标准要求、近年来存在违法违规行为被行政处罚或列入异常名录、矿区范围与各类自然保护地重叠、发生较大安全或环保事故以及关停等原因，而未被纳入名录。

3.2 绿色矿山建设受经济、政策等多方面因素影响

国家级绿色矿山试点名单形成后，即2014年以来，我国矿业经济持续下行，矿山企业建设绿色矿山的积极性与主动性受到一定制约，同时我国生态文明建设大力推进期间，部分省份存在一刀切现象，进一步限制了矿山企业的正常发展，特别对小型及以下矿山开展绿色矿山建设的主动性和积极性影响较大。近期，供给侧结构性改革持续推进，矿业经济有所复苏，绿色发展理念更加深入人心，部分省份积极推进矿业绿色发展，如浙江省以生态文明示范创建为契机，创新监管方式，开展全域绿色矿山建设；广东省对绿色矿山给予资金奖励，极大提高了矿山企业积极性；同时，随着建筑砂石价格高企以及各地对砂石等露天矿山的强力整顿，砂石类矿山企业大力推进绿色矿山建设。

3.3 不同区域矿业绿色发展建议

中部地区绿色矿山数量多，矿业经济发展较好，可在总结现有绿色矿山建设经验基础上，大力推进区域绿色发展；东部地区经济社会发展水平相对较高，矿业产值所占比重相对较低，可继续优化统筹矿产资源规划与其他专项规划的关系，延伸矿业产业链，促进矿业可持续与绿色发展；东北地区需要进一步创新资源开发利用管理方式，积极引入社会资本开展矿山地质环境恢复治理，推动矿山企业集约高效发展；西部地区多数省份矿业产值比重高，同时面临更大的生态环境压力，需要加大宣传，激励与约束并举，鼓励、推动更多矿山企业开展绿色矿山建设。同时，各地可结合实际，优选绿色矿山比例高、地方政府积极性高的区域，开展绿色矿业发展示范区建设。

3.4 绿色矿山名录管理建议

各地可根据生态文明建设要求以及当地矿业发展实际，探索建立绿色矿山名录创建库或省级绿色矿山名录；在创新激励政策措施，加大绿色矿山建设推进力度的同时，也要强化管控约束手段，做好已纳入名录矿山的监督与管理，逐步构建绿色矿山诚信体系，督促矿山企业在发生重要变化或重大事项时，及时向管理部门报告，提出变更信息或退出名录申请；借助互联网技术，创造有利条件，鼓励社会公众监督矿山企业绿色发展情况，形成社会参与监管的合力；加强对绿色矿山建设第三方评估机构的监管，建立完善第三方评估机构责任机制，积极推动第三方评估工作的专业化、标准化和规范化，健全惩戒监督措施，加大对存在违法违规行为第三方的处罚力度，确保名录动态管理过程的公平公正。