建设项目违法生产为何难叫停？

  2017年10月1日实施的新《建设项目环境保护管理条例》（以下简称“新条例”），调整了建设项目管理有关要求，加大了违反“三同时”制度建设项目处罚力度，但基层执法遇到一个新问题：叫停违法生产行为难以操作。

  问题一：新旧条例对比，新条例仅有限期改正并处罚款的规定

  新条例第十九条对建设项目环保设施验收作了原则性规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。然而，这一违法行为如何叫停？

  原条例（1998版）第二十八条规定“建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用”，对于环保设施未建未验投入生产此类违法行为，可以直接责令停止生产，叫停违法行为。而新条例第二十三条仅作了限期改正并处罚款的规定。

  从“造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”这一规定分析，未造成重大环境污染或者生态破坏的建设项目违法生产行为处理上，叫停企业生产于法无据。

  这样的话，只要不是重大环境污染或者生态破坏的，环保部门可以不叫停违法生产；或者说，只要不是重大环境污染或者生态破坏的，不可以叫停。

  问题二：如何理解“造成重大环境污染或者生态破坏”？

  再来看看可以责令停止生产的情形。根据新条例第二十三条规定，责令停止生产或关闭的前提是造成重大环境污染或者生态破坏的。那造成重大环境污染或者生态破坏是什么概念？目前尚无具体法律解释，基层环保部门在实践中难以界定，迫切需要在法律层面进行解释。

  根据企业突发环境事件风险分级方法，按照突发环境污染事件严重性和紧急程度分级，分为特别重大环境事件（I级）、重大环境事件（II级）、较大环境事件（III级）和一般环境事件（IV级）四级。因环境污染直接导致3人以下死亡或10人以上50人以下中毒的的情形为较大突发环境事件。

  而在“两高”司法解释中，致使一人以上死亡或者重度残疾的情形就认定为后果特别严重的环境污染行为。特别重大环境事件（I级）、重大环境事件（II级）、较大环境事件（III级）突发环境事件应当认定为严重污染环境。

  字面上讲，重大环境污染或者生态破坏，与严重污染环境概念接近。2017年的新“两高”司法解释对严重污染环境和生态破坏行为有了清晰界定。造成重大环境污染的结果应当是停止生产或者使用甚至关闭。责令关闭是环保法律中最严厉的处罚措施，没有回旋余地。涉及严重污染环境，那就可能触犯刑法，涉嫌环境污染犯罪了。因违反“三同时”制度而导致企业关停，企业主追究刑事责任，对于投资项目而言，处罚似乎又有些重了。

  事实上，建设项目在未按要求配套建设或未建成环保设施的情况下，超标排污行为是必然结果。尤其是新建项目开工生产，超标排污影响周边居民生活时，容易引发群企矛盾。贸然叫停于法无据，确有违法行政之嫌；如果不立即叫停违法生产行为，群众情绪难安抚，社会矛盾难化解，基层环保部门左右为难。一旦开工生产，企业自觉停产整改的可能性更小。

  因而，不采取责令停止生产行政命令并实施生产断电，环保部门很难达到行政管理效果，无法及时消除危害、控制影响，也无法在最短时间内解决社会矛盾，这与源头控制污染的理念相违背。

  问题三：单纯限期改正，工信部门难以做出实施生产断电的决定

  叫停违法生产最直接的办法是实施生产断电。依据《供电管理办法》 (电监会27号令) 第二十四条“供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定。未收到政府有关部门决定恢复送电的通知，供电企业不得擅自对政府有关部门责令限期整改的用户恢复送电。”之规定，环保部门可以致函供电企业，也可以致函工信部门（工信局电力执法大队负责电力执法），由工信部门督促电力部门负责实施断电。

  但是，如果环保部门单纯做出限期改正违法行为的行政命令，工信部门难以确认企业违法生产性质，也难以直接做出实施生产断电的决定。如果是明确的责令停止生产规定，则工信部门易于操作，实行断电措施。

  笔者认为，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，一经发现就应当叫停，责令停止生产，而不是简单的责令限期改正，或等到造成严重污染环境或生态破坏再叫停。

  一部完善的环保法律不但要能惩罚违法者，还要能用有力手段改变违法状态。采取有效措施防范事态向严重状态发展。笔者理解，我国环境保护工作坚持预防为主的方针，因此站在源头控制污染、严厉打击违法排污的角度，对于建设项目违反“三同时”制度违法生产行为在法律法规层面上应当保留责令停止生产或使用这一手段。