从资源税立法看给砂石等矿业企业带来的影响

  2017年11月21日，财政部、税务总局会同有关部门起草了《中华人民共和国资源税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。其中对砂石（天然砂、卵石、机制砂石）征收资源税的标准进行了规定，及征收1%-5%或者1元-10元/立方米资源税。对于从衰竭期矿山开采的矿产品，减征30%资源税；从低品位矿、尾矿、废石中采选的矿产品，减征20%资源税。

  2018年3月14日，《国务院2018年立法工作计划》公布，资源税法草案列入了今年的立法计划。

  《征求意见稿》在《资源税暂行条例》和近年来资源税全面改革成果的基础上，明确了资源税法的各项制度内容。尽管最终通过的资源税法在具体规定上还会调整，但基本的框架和内容已经确立。本文主要分析《征求意见稿》中的制度变化情况，以及资源税立法对矿业企业带来的可能影响。

  一、《征求意见稿》主要制度调整情况

  与《中华人民共和国资源税暂行条例》(以下简称《暂行条例》)和《关于全面推进资源税改革的通知》(财税〔2016〕53号)等文件的规定内容相比，《征求意见稿》在制度内容上做主要调整。

  1.1 将矿产品征税对象明确划分为原矿和选矿产品

  《征求意见稿》规定：资源税的征税对象为矿产品和盐，矿产品是指原矿和选矿产品。按照资源税全面改革的要求，资源税将逐步将水、森林、草场、滩涂等资源纳入征税范围。但从实践看，除了水资源税在进行改革试点外，森林、草场、滩涂等资源税改革尚未启动。对此，《征求意见稿》规定“国务院可以组织开展水等资源税改革试点，待立法条件成熟后，再通过法律予以规定。”因而资源税法的征收范围并没有包括水资源，维持原有对矿产品和盐征收的范围。

  在资源税从价计征的改革过程中，矿产品的征税对象(计税依据)早已突破了《暂行条例》中的原矿规定。但在不同的文件规定中有着不同的表述，如将煤炭应税产品分为原煤和洗选煤，其后又进一步提出了精矿(或原矿加工品)以及产成品(氯化钠初级产品或金锭)等概念。《征求意见稿》在上述基础上，把精矿等征收对象统一明确为选矿产品，在用语上更为规范和符合实际。

  1.2 税目的设置更为细化和规范

  现行资源税对税目的设置较为原则，对各类矿产品的细分程度不足。如《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》的税目税率明细表中规定了7大类矿产品，只给出了30多个主要矿产品的税目。在资源税从价计征改革中，财税〔2016〕53号文中的《资源税税目税率幅度表》也只列举了金属矿、非金属矿和海盐20多个税目。对于未列举名字的矿产品，是由地方根据实际情况确定，这导致各地之间在未列举名字的其他矿产品开征品目和适用税率上的差别较大，不利于税制的统一。

  为保持税法的规范性和严肃性，《征求意见稿》根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》规定的矿产资源分类细目，在资源税税目税率表中统一列明了能源矿产、金属矿产、非金属矿产和盐4大类和146个税目。同时规定，由国务院对新探明的矿产品提出税目、税率建议，报全国人民代表大会常务委员会决定。

  1.3 个别税目的税率幅度有所调整，地方权限扩大

  从价计征改革后，资源税对油气资源和稀土、钨、钼等重要战略性矿产资源，是由中央财税部门统一规定税率。但针对我国资源分布不均衡、地域差异较大等实际情况，在不影响全国统一市场秩序前提下也对地方下放了部分税权。即对其他税目是由中央财税部门规定幅度税率，地方在税率幅度范围内确定具体适用税率，并报财税部门确定核准。

  《征求意见稿》总体上维持了目前的税率确定方式和税率水平，并结合资源税从价计征实施情况对个别税目的税率幅度进行了适当调整。例如，从价计征改革后的石灰石税率为1%～6%，而地方根据从量计征的税额划算后的比例税率实际上都超过了6%，此次调整后的石灰石从价计征税率为5%～15%(或从量计征的税率为1～10元/m3)，更为符合地方实际。

  同时，《征求意见稿》规定对属于幅度税率的税目，由省级人民政府提出具体适用税率建议，报同级人民代表大会常务委员会决定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。相对于地方在确定具体适用税率上需要中央财税部门确定核准的原规定，《征求意见稿》在税权下放上更为彻底，不再需要财税部门批准。同时，由同级人民代表大会常务委员会决定税率，进一步规范了法律程序。

  1.4 计征方式的选择和确定更为灵活

  资源税全面改革后，明确对绝大部分应税产品实行从价计征，对经营分散、难以控管的黏土、砂石仍实行从量定额计征，对未列举名称的其他非金属矿产品由地方政府根据实际情况确定具体计征方式。但从实践来看，一味强调对所有矿产品都实行从价计征方式并无必要，如地方认为对石灰石等部分非金属矿产品采用从量计征更为简单，改为从价计征后反而不易操作。

  《征求意见稿》在维持从价计征总体方向的基础上，扩大了可选择实行从价计征或从量计征的非金属矿产品范围，主要包括石灰岩、其他黏土、砂石(天然砂、卵石、机制砂石)、地热、矿泉水和天然卤水，这更便于地方根据实际情况确定计征方式。

  1.5 税收优惠政策范围有所调整

  《征求意见稿》中明确了四种减免税：对开采原油以及油田范围内运输原油过程中用于加热的原油、天然气，免征资源税；从深水油气田开采的原油、天然气减征30%资源税；从衰竭期矿山开采的矿产品，经自然资源等主管部门认定，减征30%资源税；从低丰度油气田、低品位矿、尾矿、废石中采选的矿产品，经自然资源等主管部门认定，减征20%资源税。同时，还规定了国务院可以根据国民经济和社会发展的需要规定其他免征或者减征资源税情形，报全国人民代表大会常务委员会备案。

  与现行资源税优惠政策相比，《征求意见稿》在减免税政策规定和范围上也有所调整。例如，低品位矿、尾矿、废石中采选的矿产品减征资源税不再由地方政府确定，而是在资源税法中明确。再如，《征求意见稿》中没有明确充填开采减征资源税，对铁矿石给予减按规定税额标准的40%征收，以及对煤层气、页岩气的资源税减征等政策。但由于保留了国务院规定减免资源税的例外规定，存在着资源税立法后国务院根据需要制定新优惠政策的可能。

  1.6 明确了中外合作开采油气资源缴纳资源税问题

  在2011年9月国务院修订的《对外合作开采海洋石油资源条例》《对外合作开采陆上石油条例》中，已明确规定对中外合作开采海洋和陆上油气资源不再缴纳矿区使用费，统一缴纳资源税。但其也规定，对于2011年11月1日前已订立对外合作开采海洋和陆上油气资源合同的，继续缴纳矿区使用费，不缴纳资源税。由于矿区使用费设有起征点且费率低(约为1%)，且对外合作开采油气资源合同期限较长(20～50年不等)，这就造成了事实上的不同油气开采企业之间的负担不公平，不利于公平竞争。

  《征求意见稿》规定：自本法施行之日起，中外合作开采原油、天然气并缴纳矿区使用费的中国企业和外国企业，依照本法规定缴纳资源税，不再缴纳矿区使用费。该政策调整，将有助于促进油气企业的税制统一和税负公平。

  1.7 简化了纳税期限规定

  《暂行条例》中对纳税人的纳税期限规定为：1日、3日、5日、10日、15日或者1个月，由主管税务机关根据实际情况具体核定。不能按固定期限计算纳税的，可以按次计算纳税。纳税人以1个月为一期纳税的，自期满之日起10日内申报纳税；以1日、3日、5日、10日或者15日为一期纳税的，自期满之日起5日内预缴税款，于次月1日起10日内申报纳税并结清上月税款。

  《征求意见稿》对纳税期限进行了简化，规定资源税按季申报缴纳。不能按固定期限计算缴纳的，可以按次申报缴纳。纳税人按季申报缴纳的，应当自季度终了之日起十五日内，向税务机关办理纳税申报并缴纳税款。纳税人按次申报缴纳的，应当自纳税义务发生之日起15日内，向税务机关办理纳税申报并缴纳税款。

  二、资源税立法对矿业企业的可能影响

  结合资源税的立法看，立法前后的资源税制度变化相对不大，因而对矿业企业的总体影响会较小。但《征求意见稿》中资源税制度及相关征管制度的调整，有可能会对部分矿业企业的税收负担和税务管理等方面带来一定的影响。

  2.1 对矿业企业资源税负担的影响

  矿业企业对资源税制度改革最为关心的是其税收负担的变化情况。在资源税从价计征改革中，建立税收与资源价格直接挂钩的调节机制，已能够在一定程度上有利于均衡矿业企业在不同资源价格情况下的资源税负担。而同时实施的清费立税改革，各地按照负担平移的原则来确定各类矿产品的税率水平，这在总体上保证了改革前后的资源税费负担的稳定。根据相关统计，资源税全面改革为企业减负幅度明显。2016年7～12月，129个改革税目实际征收资源税165亿元，改革后税增费减，总体减负48亿元，平均降幅22.5%。

  从涉及矿业企业负担的资源税制度变化看，在税率水平上，虽然《征求意见稿》对个别税目的税率幅度进行了调整，但总体上维持了各税目的幅度税率水平。同时，对矿业企业负担的影响还最终决定于地方确定的具体税率水平以及原矿与精矿换算和折算率。而地方在确定计征方式和税率权限上的调整，对于设定了税率幅度的矿产品而言，意味着地方根据矿产品价格变动等因素进行调整的可能性也会加大。例如，随着煤炭价格的提高，部分地区提高煤炭资源税税率的想法，由于需要报财政部和国家税务总局批准而难以实现。而资源税立法后，在通过地方人民代表大会常务委员会批准后，地方将能够及时调整和提高税率。此外，税收优惠政策的调整，也可能会对部分矿业企业带来相关影响。

  总体来看，按照资源税立法改革保持税负基本稳定的思路，不会对矿业企业负担带来过大的影响。但影响矿业企业资源税负担的因素较多，因而不同的矿业企业在资源税立法后的负担变化存在着差别。更值得注意的是，资源税立法将能有利于实现税负公平，促进矿业企业间的公平竞争。

  2.2 对矿业企业税务管理的影响

  《征求意见稿》中有关资源税征管的规定较少，主要的调整是纳税申报期限。从结果看是简化和延长了纳税期限，能够减轻纳税人的纳税申报负担。但随着资源税立法在制度上的进一步完善，其在征管制度上也将更为严格和规范，这也对矿业企业的税务管理提出了更高的要求。

  2018年7月1日，国家税务总局发布的《资源税征收管理规程》(以下简称《征管规程》)正式施行，其也将成为是资源税立法后的基本征管规定。《征管规程》在明确自采自用原矿或精矿计税价格的确定方法、运杂费和外购矿的扣减范围及凭据、规范资源税减免政策落实方式等方面，优化了纳税服务，有助于减轻企业纳税成本。但其在规范资源税代扣代缴以及完善部门协作和加强风险防控等方面的措施也表明，对矿业企业资源税的事前事中事后管理将进一步加强。相应地，企业也需要按照征管要求进行管理，以减轻资源税涉税风险。

  三、对矿业企业的建议

  随着资源税立法的完成，国内的资源税制度将会更加完善和规范，这将为矿业企业提供公平竞争的税收环境。矿业企业应积极采取相应的措施，主动适用资源税立法后的制度变化。

  3.1 提高矿产资源的开采效率和资源综合利用水平

  资源税的立法目的就是要“坚持节约资源和保护环境的基本国策”，充分发挥税收促进资源节约和环境保护的作用。因此，矿业企业应按照资源税的政策导向，积极提高资源开采效率和资源综合利用水平，通过资源开采和使用效率的提升来减少资源的浪费，降低企业开采成本和减轻负担。

  3.2 加强企业税务管理，有效运用资源税优惠政策

  资源税法中确定的优惠政策，其目的是为了降低部分矿产资源的开采风险和成本，以及提高资源综合利用率。矿业企业应学习和掌握资源税相关优惠政策，结合企业的实际情况，合法合规地运用优惠政策来降低企业负担。

  3.3 加快技术创新与管理创新，提升企业竞争力

  通过技术创新和管理创新来提高矿产资源开采和利用水平，才是有效降低企业开采成本的关键。矿业企业加大技术研发投入进行技术创新和相应的管理创新，才能够在规范矿产资源开发和加强生态环境保护的要求下真正提升企业竞争力，提高对资源税改革的适应能力。