江苏：应在调整结构上下大力气

　　江苏省作为国家大气污染防治重点区域，在长三角大气污染防治中的作用举足轻重，大气污染防治任务十分艰巨。

　　近日，为了贯彻落实习近平总书记关于生态文明建设的重要思想，按照2018年全国人大常委会监督工作计划的安排，全国人大常委会副委员长丁仲礼率全国人大执法检查组赴江苏省，检查《大气污染防治法》落实情况，深入大气污染防治工作一线，了解江苏省大气污染防治执法中所面临的问题和挑战。

　　执法检查组先后到徐州、镇江、南京等地进行检查，听取省、市、县三级政府及有关部门贯彻实施《大气污染防治法》情况汇报，还专门就《大气污染防治法》实施涉及的技术问题与环保部门座谈，并与人大代表、专家、学者、企业代表和基层执法人员座谈。在执法检查中，检查组要求相关部门做到数据真、情况明。在江苏省生态环境监控中心和南京市工地扬尘管控项目检查时，执法检查组要求相关部门进行铁腕治霾、依法治霾、精准治霾，严肃查处大气污染违法行为。在检查徐工集团、考伯斯（江苏）炭素化工有限公司和南京金陵石化及其码头综合整治项目，考察VOCs减排、焦油蒸馏装置区、新建村罐区尾气治理装置和中转站码头VOCs治理等装置时，强调企业要切实履行法律义务，主动承担社会责任，狠抓节能减排、降耗治污。

　　从此次执法检查的情况看，江苏省重视大气污染防治，并采取了一系列积极有效的举措，大气质量得到初步改善。5年来，在全省经济总量增长63.8%、城镇化率提高5.8个百分点的情况下，2017年，全省PM2.5浓度为49微克/立方米，比“大气十条”基准年2013年下降32.9%，超额完成“大气十条”目标任务；空气质量优良天数比率为68%，提高7.7个百分点；13个设区市平均重污染天数为3天，减少23天；二氧化硫、氮氧化物排放量分别削减24.6%、27%。

　　但检查组也注意到，江苏省空气质量形势依然严峻。虽然江苏省PM2.5浓度逐年下降，但一年中还有1/3的天数没有达标，PM2.5年均浓度距离达标还有较大差距。冬季霾污染问题还没有完全解决，夏季臭氧超标问题又快速凸显，成为影响空气质量优良天数比率的重要因素。由于大气污染物排放总量仍在高位，导致空气质量改善成果不稳固，一旦外部条件具备就可能诱发大幅波动甚至恶化。

　　问题一：结构性问题依然突出

　　江苏省政府相关负责人表示，江苏省产业结构、能源结构、产业布局对大气环境已经形成短期固化效应，是造成大气污染的重要原因之一。

　　中国矿业大学环境科学与工程系主任田立江分析认为，江苏省化工高耗能企业比较多，交通工具构成仍需大力优化，由于建筑量大面广，雨水较少，导致扬尘增加，生活类大气污染也有明显影响。加上外来输入的污染物形成叠加效应，使近地面大气扩散能力很差。

　　在产业结构方面，江苏省规模以上工业企业达4.8万家，其中重工业企业占60%以上，火电发电量、钢铁产量、水泥产量均居全国前三。在能源结构方面，全省煤炭消费总量约2.7亿吨，居全国第五，单位国土面积耗煤量是全国平均水平的6.5倍。在交通运输结构方面，全省货运量居全国前十，但铁路货运量占比不足3%，主要靠柴油货车运输。

　　江苏省政府的这位负责人表示，当前，江苏省依靠末端治理减排潜力十分有限，只有在调整结构上狠下功夫，才能大幅削减污染排放，促进空气质量根本改善。

　　中央环保督察对徐州市反馈的10项问题中，有8项与传统产业比重大、产业结构偏重有关。在此次调研过程中，检查组发现，江苏徐州开发区将各类企业圈在一起，导致污染物集中排放，局部大气污染加剧，PM2.5排放超过地区平均水平。此外，工业园区外的“散乱污”企业数量仍较大，以土高炉冶炼焚烧废旧电路板问题较为突出，一方面资源回收率低，造成资源严重浪费，另一方面在加工过程中导致严重的大气污染。

　　问题二：《大气污染防治法》配套规章和政策制定滞后

　　标准体系仍需完善。在执行《大气污染防治法》规定的标准制度上，需做出更加严格的规定。现行《恶臭污染物排放标准》（GB14554-93）、《大气污染物综合排放标准》（GB16297-1996）分别于1994年、1997年颁布实施，过于宽松滞后，已不能适应新形势下人民群众对环境质量的要求，建议国务院有关部门适时完善相关标准规范。

　　检查组了解到，对《大气污染防治法》第二章有关限期达标规划的规定未能很好执行。国务院有关部门应当加快限期达标规划编制工作进程。

　　从检查了解的情况看，一些地方在执行总量控制制度上均不同程度地存在问题。由于国务院有关部门针对“小、散、乱”企业的排放控制办法缺失，导致地方对“小、散、乱”企业控制不力，监管基本处于真空状态。

　　关于完善大气污染损害评估制度问题。检查组了解到，这项制度未能有效执行。国务院有关部门应当尽早明确大气污染损害相关评估工作程序及方法，否则大气污染损害评估制度在地方难以有效实施。

　　问题三：大气污染法律制度执行情况存在不足

　　《大气污染防治法》第四条明确了对省、自治区、直辖市大气污染防治重点任务完成情况的考核制度。检查期间，地方同志反映，央企每年的燃煤消耗量占到江苏有些城市非电煤耗量近80％，对当地大气污染贡献较多，国务院有关部门在年度考核中，应单设对国企大气污染排放指标，细化考核标准和办法。

　　关于总量控制制度。从检查情况看，一是虽然重点企业已基本达标排放，但全省排放总量仍然较大，且对总量把控不清，监管尚需加强；二是对大气环境容量调查研究不够，国务院有关部门应当加强调查和掌握各地区的大气环境容量，并督促和指导环境容量饱和的地方制定比国家标准更加严格的排放标准和更加精确的源削减方案。

　　关于许可证制度。《大气污染防治法》第十九条明确了排污许可证制度，但检查组了解到，一是对各种不同类型的企业在执行这一制度时没有合理区分、细化，对大中小型和不同类型企业采取了同样严格的制度措施；二是只对获取许可证的企业进行管理，对未获得许可证的企业无应对措施，导致对获得许可证的企业不公平，实际放任了违法企业。

　　关于监测制度。法律对监测制度及监测信息发布等做出了明确规定。检查组发现，一些地方监控网不健全、不完善，监控点少，尚未实现全覆盖。大气环境评价和信息发布工作应以准确的气象预报为前提，两部门协同、配合尚待加强。

　　问题四：精准治气水平有待提高

　　面对繁重的蓝天保卫战攻坚任务，江苏省大气环境管理、科研、执法等工作基础相对薄弱。环境管理模式不够精细，PM2.5排放清单和源解析还处于起步阶段，VOCs排放清单和源解析基本还是空白，臭氧形成机理研究滞后，臭氧防治技术储备不足，环境执法监管任务重、人员少的矛盾十分突出。

　　检查组发现，基层执法力量尤其薄弱，执法资源分配不合理，权责不相称，责能不匹配，市、县级以下基层执法任务重，但在人员、设备和技术力量配备上极为缺乏。

　　例如，南京市江宁区环境执法大队现有一线执法人员12名，管理全区1573平方公里范围内的近万家工业企业、6000余餐饮企业、近400个工地，全年处理各类环境信访件9000余件，全年开展十余次各类专项执法检查，而且很多街道社区还存在着大量的违法加工点，如塑料加工、石子加工、非法电镀作坊等，尤其是城乡接合部和偏远地区，执法人员数量远远不能适应当前环保工作的迫切需要，执法工作仍处于被动状态。

　　此外，部门职责划分不够清晰，如污染防治执法往往涉及多个部门，单一部门解决阻力较大，如工地扬尘、餐饮油烟、机动车管理涉及建设、公安、交通、城管、生态环境等多个部门，但在实际执法中往往仅有生态环境部门一家。

　　检查组认为，像江苏这样的先发展地区的治污潜力应主要来自管理方式的改进，这类地区对“散乱污”企业、柴油、非移动道路机械、油烟等污染的精细化治理还有很大潜力。

　　问题五：大气监察和司法能力还需进一步提高

　　近年来，江苏省生态环境类案件数量逐年上升，但其中涉及大气污染环境案件数量相对较少，尤其是缺乏典型的刑事案件。据江苏省高级人民法院的相关负责人介绍说，这与大气污染行为取证难密切相关。

　　这位负责人说，这类案件的审理难度也相对较大。生态环境污染尤其是大气污染往往具有高度发散性、隐蔽性、潜伏性等特征，导致客观上案件审理难度较大，在污染物性质鉴定、损害认定、因果关系确认等方面难以做出判断。同时，生态环境诉讼作为新类型诉讼，法律规定还不完备，相关诉讼制度有待进一步完善。

　　此外，配套制度仍不完善。鉴定制度需要进一步规范，生态环境专家制度还不健全，生态环境修复基地设立还不均衡。目前，江苏省大部分地区尚未设立环境修复基地。

　　江苏省生态环境审判工作的司法能力有待提升。虽然全省法院已经涌现出部分水平较高、能力较强的专业化审判团队和审判法官，但总体上还不能完全适应生态环保工作的要求，在审判理念、司法能力等方面还需要进一步提高。