从排污费到环保税的制度变革

  2018年1月1日起，我国环境保护税取代实行近40年之久的排污费制度，开始承担“保护和改善环境，减少污染物排放，推进生态文明建设”的历史使命。这标志着我国生态文明建设向国际接轨迈出了重要一步，凸显了绿色发展理念在经济结构转型中的指导作用，也寄托了人们通过制度创新改善生态环境的美好愿望。

  环保税最早可追溯到英国经济学家庇古提出的思路，他认为环境污染的原因在于生产的私人成本和社会成本不相一致，因此要通过税收来增加排污者生产的私人成本，以解决经济发展中的负外部性问题。在一些西方国家，环境税也被称为庇古税。

  为防治环境污染，我国在1979年确立了排污费制度。据统计，2003年至2015年，全国累计征收排污费2115.99亿元，缴纳排污费的企事业单位和个体工商户达到500多万户，排污费制度对防治环境污染发挥了重要作用。但是排污费制度自身存在着执法刚性不足、行政干预较多、强制性和规范性较为缺乏等问题，特别是近年来环境污染日益成为老百姓关注的热点问题，推行更有效的环境污染补偿制度势在必行。

  2007年6月，关于环境保护税的研究工作正式启动。2016年12月，《中华人民共和国环境保护税法》经全国人大常委会表决通过，这是我国首部专门体现“绿色税制”的单行税法。纵观十年出台之路，税种名称经历了由“环境税”到“环境保护税”的变化，更加凸显环境保护税的环境保护目的。正如环境保护部原部长陈吉宁所说，征收环保税的核心目的不是为了增加税收，而是为了更好地建立一个机制，鼓励企业少排污染物，多排多付税，少排少付税。可见，开征环保税对于企业来说，既是机遇又是挑战。

  从排污费到环保税，制度变革的最终目标是更好地保护生态环境，实现公共利益最大化。在排污费制度框架下，收费过程中“想减免就减免，想增收就增收”等执法乱象普遍存在，这也成为滋生寻租腐败的温床。“费改税”之后，环保主管部门负责依法对污染物监测管理，税务机关依法征收管理，环保主管部门和税务机关建立涉税信息共享平台和机制，定期交换有关纳税资料，这就规范了环保税的征收，通过税收的调节机制鼓励企业减少对环境的污染，增强资源节约型、环境友好型企业的市场竞争力，推动形成节约资源能源、保护生态环境的绿色发展方式和消费方式。

  环保税取代排污费到底实效如何，还得看税收征管的具体实践。由税务机关负责征收，固然增加了环保税征收的刚性，但与环保部门的密切配合却是发挥税种调控作用的关键环节。“费改税”之后的环保税成为百分之百的地方税种，各地的差异性是税收征管中必须考虑的问题。例如，过去地方环保部门的办公经费高度依赖排污费收入，一些地方环保部门的环境监测能力不足，催生了外包监测职能、社会组织参与分配利益等各种现象。“费改税”之后，各地必须充分考虑这些历史因素带来的具体差异，在税负平移的大原则下推出更多切实有效的“微创新”。唯此，方能不负立法者的初心，不负人民群众的期待。