PPP立法加速 力避政出多门

  今年以来，我国迎来PPP项目落地高峰期，各地表现出空前的积极性。PPP模式在快速推进并取得明显成效的同时，也面临着一些亟待解决的突出问题。广受关注的PPP立法近期获重要进展。

  广受关注的政府和社会资本合作（PPP）立法获得重要进展。国务院法制办日前发布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，公开向社会征求意见。

  今年以来，PPP在前期大力推进的基础上，围绕“促规范”和“防风险”的目标，从制度建设、项目落地、防范风险等方面向深层次推进。

  项目加速落地

  我国短短数年跃升为全球最大的PPP市场，走完了发达国家数十年之路，成绩斐然

  PPP改革推进3年多来，取得了积极成效，形成了项目加快落地的发展态势。2016年落地PPP项目数量和规模较2015年增长4倍多，覆盖地区及行业进一步扩大。

  财政部最新发布的数据显示，2017年我国迎来PPP项目落地高峰期，至6月底，全国已落地项目2021个，总投资额3.3万亿元。

  财政部副部长史耀斌近日在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上表示，近年来PPP工作取得了明显进展，不仅市场环境逐步优化，项目落地不断加快，为稳增长、促改革、惠民生发挥了积极作用，而且也促进了政府工作和政府治理结构的改革。

  各地也表现出空前的积极性，在基础设施和公共服务领域力推PPP模式，进入执行阶段的项目数和金额大幅提高。以湖南省为例，截至2017年5月份，该省推出的316个省级示范项目中，已有85个项目进入执行阶段。

  “我国短短数年跃升为全球最大的PPP市场，走完了发达国家数十年之路，发展成绩斐然，成为稳增长、惠民生、促改革的重要抓手。”财政部PPP中心专家、PPP示范项目评审专家、中国青年政治学院副教授吉富星表示。

  近年来，财政部还相继与相关部委共同发文，在一些领域力推PPP模式。比如，近日财政部联合住建部、农业部、环保部发布通知明确，政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。

  “污水、垃圾处理领域是公共基础设施各细分行业中较早实施市场化改革的行业，其市场化程度较高，一般具有稳定现金流入。无论从项目的性质、运作方式、回报机制、政府及公众接受程度、行业发展水平等方面，均适宜采用PPP模式运作。”中国投资咨询公司咨询总监彭程说。

  此外，财政部联合农业部发布了关于深入推进农业领域PPP的实施意见，大力推广田园综合体等新型业态和热点；联合中国人民银行、证监会发布通知，规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化，鼓励项目公司开展资产证券化优化融资安排，探索开展资产证券化盘活存量资产。

  严查变相举债

  各类伪PPP、质量低下PPP，折射出政府信用、社会资本融资与运营能力等问题

  在推广PPP模式取得快速进展的同时，一些项目在实施过程中出现了不规范的现象，特别是假借PPP搞变相融资，引起广泛关注。

  史耀斌曾指出，一些地方的思维仍然停留在融资搞建设上，打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式，政府回购、明股实债、固定回报等变相融资问题较为突出。部分项目缺乏运营和绩效考核，实质上是拉长版BT（建设—转让）。“这些做法既产生了一定的挤出效应，影响PPP模式的规范推广，也增加了地方债风险隐患。”史耀斌说。

  吉富星认为，各类伪PPP、质量低下的PPP，背后折射的是政府信用、社会资本融资与运营能力等问题，归因于理念未转变、制度有缺失、实施能力不足等综合因素。

  今年5月份，财政部、国家发展改革委等部门联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，要求地方政府规范政府和社会资本合作。

  中国投资咨询公司咨询总监荆博表示，在早期项目实操过程中，存在地方融资平台为扩大融资虚增投资额的现象，还有项目名义上用PPP模式引进资方，但政府方仍要作为实际的运营主体，后续运营期的付款仅是补偿前期建设费用。

  PPP规范运作核心在于全生命周期运营、形成合理的风险分担机制、产出符合绩效标准的公共服务。“不规范的PPP不能实现风险有效共担，难以发挥合作协同效应、市场与问责机制的作用，导致PPP效率降低、财政支出责任风险加大，无法实现‘物有所值’的目的。公共服务供给的终极责任仍在政府，不规范PPP降低了项目效率、加重了政府负担，可能导致风险隐匿、衍生债务风险，也将诱导各种监管套利行为，形成道德风险蔓延。”吉富星表示。

  “中央在规范PPP实施的同时，严控地方政府财政风险。目前各地新上的项目在部委文件的要求下也都在开展合规性自查，总的来讲PPP操作流程更加规范严谨。”荆博说。

  对于下一步PPP的规范发展，史耀斌要求各地财政部门重点把握好“四条线”：严控“红线”，要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束；守住“底线”，严禁各类借PPP变相举债的行为；搭好“天线”，全面了解掌握本地区PPP项目总体情况；明确“界线”，对于不属于公共服务的纯商业化项目，以及仅涉及建设、无运营内容的纯工程项目，要准确界定，从识别、论证、入库等环节严格把关，不能继续任由其打着PPP旗号“混淆视听”。

  立法获得进展

  立法可保障各方合法权益，提振民间资本投资信心，提高公共服务供给质量和效率

  PPP模式在快速推进并取得明显成效的同时，面临一些亟待解决的突出问题，包括合作项目范围有泛化倾向、实施不够规范、社会资本方顾虑较多、相关管理制度措施存在“政出多门”等。

  “PPP立法在我国很有必要。与许多发达国家不同，我国PPP相关政策繁多，但效力层级低，存在相互冲突、模糊不清等问题，同时项目的规范性、各方契约精神还需进一步加强。通过立法，可以切实保障各方合法权益，尤其是增强民间资本投资信心、消除其后顾之忧，进一步提高公共服务供给的质量和效率。”吉富星认为。

  2016年7月7日，国务院常务会议明确要求加快政府和社会资本合作（PPP）立法工作进度，国务院2017年立法工作计划将此项立法列为全面深化改革急需的项目。

  近日，国务院法制办会同国家发展改革委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》公开向社会征求意见。规定了总则、合作项目的发起、合作项目的实施、监督管理、争议解决、法律责任等问题。

  征求意见稿着力规范项目合作协议，规定政府实施机构与其选定的社会资本方或者项目公司应当签订合作项目协议，并明确规定了合作项目协议应当载明的事项。

  在行政监管体系方面，彭程认为，征求意见稿规定由国务院建立PPP项目工作协调机制，协调解决PPP项目合作中的重大问题，这样从源头上避免了政出多门的现象；规定了各职能部门及地方政府的监管范围，为今后PPP项目的开展奠定了良好的基础。

  “PPP立法不仅对社会资本是一种保障，对地方政府、金融机构、社会公众等其他利益相关者也同样是一种合法权益的保障。目前，应加快PPP条例正式出台，采取框架性立法、重点解决突出问题，不宜约定过细过死。”吉富星认为。

  “规范发展是推进PPP事业可持续的基础。只有做真正的、规范的PPP，才能为PPP发展注入持久的动力和活力。”史耀斌说。