城市地下综合管廊PPP项目实践难点及对策建议

  综合管廊已被国内外广泛认为是解决城市"空中蜘蛛网"、"马路拉链"现象的重要方式。相比较于西方发达国家，我国在2014年才在国内广泛推广城市地下综合廊工程，鼓励社会资本方以PPP模式投资、建设、运营和管理。然而，综合管廊工程一次性投资大、投资回收期较长，更为重要的是国内尚未建立起健全的综合管廊投资环境，致使社会资本方参与的积极性不高。实践中发现规划滞后、强制入廊无法律依据、入廊费、日常运维费缺乏收费标准、协调难度大、回报机制设计不合理是城市地下综合管廊工程PPP项目推进的难点所在，本文结合实践经验对以上问题进行梳理和剖析，并提出具有建设性的对策建议，以期有效指导城市地下综合管廊PPP项目的顺利实施。

  一、城市地下综合管廊及PPP模式定义

  城市地下综合管廊，即"公共管廊"、"共同沟"，是指在地下建设一个公共隧道，将城市地下的给排水、电力、通信、电缆等管道或管线综合敷设在该隧道内，并进行系统化管理的市政公用工程（裴志强.城市综合管沟的优缺点及国内建设现状分析[J].科技情报开发与经济,2009,19(17):211-212）。

  作为城市现代化建设的热点和衡量城市文明程度重要标志的地下综合管廊工程，已经成为影响城市发展和良好运行的生命线，能够有效的降低和破解地面由于管线或管道的更新、扩容、改造等反复开挖带来的交通拥堵、资源浪费、噪声、环境污染等问题，从而能够改善城市环境、提高城市发展品质和提升城市整体形象。

  PPP（Public-Private-Partnership）模式是政府与社会资本方结成伙伴关系，协同合作提供基础设施和公共服务的一种方式（李秀辉,张世英.PPP：一种新型的项目融资方式[J].中国软科学,2002,02:52-55）。PPP模式有狭义与广义之分，狭义的PPP更注重政府公共部门的参与以及在项目公司（SpecialPurposeVehicle，也成"SPV公司"）中占有股权，即政府和私人部门双方共同出资建设、运营、管理和维护公共基础设施和提供公共服务（王守清,刘云.公私合作（PPP）和特许经营等相关概念辨析[J].环境界,2014,25(1):18-25），广义的PPP特指一切公私合作关系的总称。PPP不但是一种融资模式，更是一种有效的管理和实施模式，在国内基础设施和公共服务领域得到广泛的推广和应用。

  城市地下综合管廊作为重要的基础设施工程，具有一次性投资大、投资回收期长、公益性和社会效应突出等特点，我国更宜采用狭义的PPP模式推进城市地下综合管廊工程。针对地下综合管廊试点城市，我国根据其城市规模每年分别给予5亿、4亿、3亿的补助金额，且对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%（财政部.关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知[s].财建[2014]839号）。

  二、城市地下综合管廊PPP项目实践难点及影响分析

  1.规划滞后、PPP项目立项困难

  综合管廊工程作为一项庞大的系统工程，国务院办公厅《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》国办发〔2015〕61号指出城市地下综合管廊工程应"先规划、后建设"，倡导规划先行的原则。然而由于综合管廊工程在我国尚处于起步阶段，综合管廊专项规划编制人才的缺失及政府方对综合管廊项目认识的不足，致使很多地方综合管廊工程项目停滞在项目规划环节，规划滞后导致项目立项困难，进而影响城市地下综合管廊PPP项目的推进。

  2.强制入廊无法律依据，影响入廊率

  综合管廊工程涉及的不同的管线和管道单位，各管线单位的积极配合是实现综合管廊工程价值目标的重要保障。对于根据规划建设有综合管廊的新建小区和旧城改造区，政府要求各管线和管道单位强制入廊，是实现综合管廊价值目标唯一有效举措，然而，强制入廊在我国尚未有法律依据，实践发现各类管线和管道单位对综合管廊的态度及入廊意愿迥异，导致综合管廊PPP项目未来的入廊率无法保障。入廊率从综合管廊使用量方面直接影响了社会资本方投资城市地下综合管廊PPP项目的积极性。

  3.收费标准缺乏、影响投资积极性

  国家发改委、住房和城乡建设部《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》（发改价格(2015)2754号）指出综合管廊工程的各入廊管线单位应向管廊建设运营单位支付管廊有偿使用费用，即入廊费和日常运维费。截止目前仅有厦门、合肥等地区颁布了城市地下综合管廊使用费和维护费收费标准，然而综合管廊工程地域性差异较大，且施工环境、技术、工艺和设计标准对综合管廊建设成本也具有较大的影响，因此某一地区的收费标准不具有广泛的代表性和适用性。入廊费和日常运维费由于缺乏科学的收费标准，从使用费方面影响了社会资本方投资城市地下综合管廊PPP项目的积极性。

  4.协调难度大、影响项目进展

  城市地下综合管廊PPP项目涉及的利益相关者较多，既包括政府各相关职能部门、各入廊管线及管道单位、社会资本方、项目公司等，且各利益主体的诉求不同，潜在增加了各利益相关者之间协调的难度，致使城市地下综合管廊工程PPP项目协调难度加大，阻碍了城市地下综合管廊PPP项目快速推进，其中政府及项目公司与各管线单位的协调问题是影响项目进展的一项重要因素。

  5.项目投资回报机制设计不合理，加大政府债务风险

  虽然我国综合管廊项目实行有偿使用制度，根据制度要求，综合管廊PPP项目公司可以向综合管廊各管线及管道单位收取一定的入廊费和日常运维费。但由于收费标准无依据，实践发现多数PPP项目公司不愿意承担入廊费及日常运维费的收费风险，而是将收费风险转嫁于政府，使城市地下综合管廊PPP项目投资回报机制设计为政府付费类项目，由政府直接向项目公司支付建设期、运营期投入成本及合理回报，无形中加大了政府的风险。

  三、加快推进城市地下综合管廊PPP项目的相关对策建议

  1.提高认识、引进专业人才、加强项目规划

  城市地下综合管廊工程作为城市现代化文明程度的重要标志，同时也是提高城市综合承载能力和城镇化发展质量的有效手段，各级地方政府应提高对城市地下综合管廊工程的认识，通过引进专业的人才按照国务院办公厅《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》国办发〔2015〕61号、住房城乡建设部关于印发《城市地下综合管廊工程规划编制指引》的通知、城市总体规划编制城市地下综合管廊工程专项规划，做好项目前期立项工作，为城市地下综合管廊PPP项目的顺利开展做好前期铺垫。

  2．颁布强制入廊法律法规，确保入廊率

  为减少城市反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题，应在在符合条件的新建小区和旧城改造区广泛推广城市地下综合管廊工程。然而，部分管线和管道所在行业长期以来处于传统的垄断地位，为实现综合管廊工程价值目标，建议我国从法律角度建立强制入廊制度，强制要求综合管廊规划区域内的所有管线及管道单位必须将自己所使用的管线及管道进入综合管廊，提高入廊率，从而提高社会资本方投资、建设和运营管理城市地下综合管廊PPP项目的积极性。

  3.加快制定收费标准，提高社会资本方参与的积极性

  由于综合管廊工程地域性差异较大，且施工环境、技术、工艺和设计标准对综合管廊建设成本影响较大，建议各地方因地制宜制定科学的入廊费及日常运维费收费标准、并加强PPP项目公司成本检测、建立灵活的价格调整机制，提高社会资本方投资参与城市地下综合管廊PPP项目的积极性。

  4.成立项目协调小组、加快项目进展

  城市地下综合管廊PPP项目涉及的利益相关者较多，为加快项目进展，建议成立由各利益相关者参与的协调小组，协调小组由政府各职能部门、各管线或管道单位、政府方出资代表组成，统筹负责项目的总体组织和协调，解决城市地下综合管廊PPP项目推进中遇到的实际问题。

  如海口市特为该城市的试点地下综合管廊项目成立工程指挥部，该指挥部负责组织指导、经费保障、督促协调。试点项目建设期间由海口市地下综合管廊建设工程指挥部对综合管廊建设试点统筹协调，及时解决工作中问题，形成决策力和执行力，实行综合管廊工作联席会议制度，该指挥部的成立为项目的快速推荐起到了关键性的作用。

  5.合理确定PPP项目运作模式及交易结构

  合理的运作模式及科学的交易结构对城市地下综合管廊工程PPP项目成功运作具有重要的影响，城市地下综合管廊及PPP模式在我国仍属于新生事物，采用PPP模式进行城市地下综合管廊工程的建设及运营管理，将对很多地方政府提出更高的挑战。建议地方政府重视对城市地下综合管廊PPP项目运作模式及交易结构的设计，明确项目收费主体，科学设计综合管廊PPP项目投资回报机制。由于综合管廊PPP项目专业性较强，必要时可以委托专业的PPP咨询机构，让专业的力量协助指导城市地下综合管廊PPP项目的顺利实施。

  城市地下综合管廊工程PPP项目在我国尚处于起步阶段，推进的过程中不可避免遇到一些障碍因素，各级政府、各管线和管道单位、社会资本方及各相关人士应提高对城市地下综合管廊工程PPP项目在执行过程中实践问题的认识，采取有效的措施（必要时借助专业PPP咨询机构的力量）加快推进城市地下综合管廊PPP项目，提高我国城市综合承载能力。