发改委发文支持市域铁路发展 打造超特大城市1小时通勤圈

  随着城镇化速度的加快和人口集聚效应，中心城市的规模越来越大，轨道交通正日益成为大城市最重要的交通基础框架。除了城际轨道和地铁，介于两者之间的市域铁路也蕴含着巨大的发展空间。

  6月28日，国家发改委发布《关于促进市域(郊)铁路发展的指导意见》(下称《意见》)，至2020年，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、长江中游、成渝等经济发达地区的超大、特大城市及具备条件的大城市，市域(郊)铁路骨干线路基本形成，构建核心区至周边主要区域的1小时通勤圈；其余城市群和城镇化地区具备条件的城市启动市域(郊)铁路规划建设工作。

  改变城市空间布局

  市域(郊)铁路，是城市中心城区联接周边城镇组团及其城镇组团之间的通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统，提供城市公共交通服务，是城市综合交通体系的重要组成部分。加快市域(郊)铁路发展，对扩大交通有效供给、缓解城市交通拥堵、改善城市人居环境、优化城镇空间布局、促进新型城镇化建设，具有重要作用。

  市域铁路介于城际轨道和城市轨道交通(地铁)之间，满足了中心城区到远郊区的交通需求。近几年，包括广州、北京、上海、温州等城市都已经在市域铁路上进行了探索。

  以广州为例，今年3月，国家发改委批复了《广州市城市轨道交通第三期建设规划(2017~2023年)》，其中，支持南沙自贸片区等重点发展区域是广州本轮地铁规划的最大亮点。新规划的10条地铁线路中，有2条直通南沙区，分别是18号线和22号线。值得注意的是，这两条线路定位为市域快线，列车最高运行时速为160公里，将成为广州迄今为止最高规格的地铁线路。建成后，南沙新区至广州东站30分钟，至白云机场只需45分钟。

  广州华南城市研究会会长胡刚对第一财经分析，广州地铁18、22线获批的意义重大。这两条线的最高时速达到了160公里/小时，比一般地铁的最高时速（80公里）要快一倍。这样一来，从南沙到市中心就只需半个小时。

  胡刚说，随着的更多市域快线开通，未来包括南沙、增城、从化等远城区将成为半小时通勤的区域，也就变成了人们可以常住的区域，使得城市外围的土地可以得到有效利用，这将极大地改变广州的城市空间结构和人们的居住分布。由于外围土地多、房价便宜、环境好，便捷的轨道交通将吸引更多人口转移过来。人口、产业往外扩散，可以减轻中心城区交通、环境、房价压力，使广州的城市空间得到优化。

  近几年，随着人口向一、二线大城市集聚，中心城区的部分非核心功能正进一步加速向远郊区疏解，城市发展需要在中心城区和远郊区之间实现合理的布局。发展市域铁路正是因顺应了目前的城市发展需要。一方面，一、二线中心大城市的发展，市域铁路蕴含着巨大的投资发展空间。另一方面，市域铁路的发展，将在很大程度上改变大城市的空间发展格局。

  不过，总体上看，当前市域(郊)铁路发展滞后，有效供给能力不足，成为城市公共交通短板，在发展理念和体制机制等方面问题较为突出。

  《意见》要求，拟发展市域(郊)铁路的城市，城市政府应会同有关方面深入研究市域运输需求、路网布局、规划衔接等问题，单独编制市域(郊)铁路发展规划或统筹纳入相关规划。规划范围原则上应为城市所辖市域，可统筹市域周边具有一体化倾向、通勤需求较高的毗邻区域。

  在项目审批上，市域(郊)铁路新建项目由省级政府审批，批复文件抄送国家发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部、国家铁路局等相关部门。

  设计时速超100公里

  按照《意见》要求，发展市域铁路要优先考虑利用既有资源开行市域列车。结合城市规划建设、铁路现代物流转型发展需要等，深化城市内部相关铁路运输能力利用研究，鼓励具备条件城市的内部铁路部分功能合理外迁，释放线路运输能力。通过既有铁路补强、局部线路改扩建、站房站台改造等方式，扩大铁路服务城市交通的供给能力。

  广东省体改研究会副会长彭澎对第一财经分析，随着中心城市的发展，原有的老铁路的许多功能都已外迁。不过，不同地方情况不同，在东北、华北地区老铁路较多，就可以充分利用老铁路开行市域列车。但在南方很多城市，老铁路的网络不够丰富。

  彭澎说，广州等地在上个世纪90年代时，为了城市发展的需求，把很多老铁路都拆掉改为公路，已所剩不多。且老铁路所在区域大部分是在中心城区，如今已有地铁，已不需要再把老铁路发展为市域铁路了。

  也就是说，对很多大城市来说，发展市域铁路，就需要新建线路。《意见》提出，在充分利用既有铁路的基础上，有序新建部分线路，优化完善市域(郊)铁路网络。要根据市域(郊)铁路的需求特征、服务对象、服务范围等，合理把握其功能定位，因地制宜选择标准制式、建设方案和运营模式。

  在市域铁路建设标准方面，线路要串联5万人及以上的城镇组团和旅游景点并设站，车站按照功能适应、设施简易、安全便捷的原则尽量设置于城镇中心，增强交通引导和提高客流聚集。设计速度宜为100~160公里/小时，平均站间距原则上不小于3公里。因地制宜确定敷设方式，优先采用地面或高架，集约利用通道资源和节省工程投资。

  市域铁路从功能上说更接近于地铁，因此在运营方面，《意见》要求，市域(郊)铁路原则上应采用公交化运营模式。城市政府要将市域(郊)铁路运营纳入城市公共交通系统，充分体现公共服务属性，综合考虑政府财政补贴、社会承受能力、企业运营成本、市场供求状况等因素，完善票价政策，合理确定票价水平并建立动态调整机制。

  同时，鼓励运营主体多元化，拓宽机构选择空间，支持铁路企业、城市轨道交通运营企业等具有相关经验的运营主体参与市域(郊)铁路建设和运营。

  彭澎说，市域铁路一定要做好与其他交通方式的衔接和共享，尤其是如何与城际轨道、地铁、公交车之间进行无缝的衔接。

  对此，《意见》指出，要统筹多层次轨道交通系统协调发展，科学把握市域(郊)铁路与干线铁路、城际铁路、城市轨道交通等线路的合理分工，加强各种交通运输方式及不同层次轨道交通系统的高效衔接，提高城市交通组合效率。

  TOD模式综合开发

  在资金来源上，《意见》指出，将建立政府投入、各类金融机构和社会资本相互支持的多层次、多元化投融资体系。充分发挥市域(郊)铁路具备稳定现金流的优势，拓展资金来源，探索吸引保险资金、企业年金等长期资本参与市域(郊)铁路发展。积极支持通过企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式融资。鼓励金融租赁公司研发适合市域(郊)铁路特点的金融产品，采用直接租赁、售后回租等形式提供融资服务。

  另一方面，市域铁路建设和运营在拉动区域经济发展，带动沿线土地、矿产等资源开发上发挥重要作用，产生了良好的社会效益。因此，通过沿线土地资产开发，可以增加“造血”功能，提高企业经济效益，以支持市域铁路建设和运营。

  《意见》要求，要树立TOD（以公共交通为导向的开发）理念，发挥市域(郊)铁路对新型城镇化的支撑服务作用，集约利用资源，拓展城市综合服务功能，提高城市综合承载能力；依托市域(郊)铁路通道推进城市新区和外围城镇组团建设，引导人口布局，不断优化城市空间。

  同时，支持通过既有铁路站场土地综合开发，盘活利用既有铁路设施，规范推进新建市域(郊)铁路站场土地综合开发。鼓励市域(郊)铁路相关企业通过物业开发、物业租赁和管理、车站和车辆商业开发等形式，构建综合开发溢价回收机制，支持市域(郊)铁路发展。

  在专家看来，地方政府对于市域铁路的建设上马要更科学合理，与城市的规划要更紧密地结合。哪些区域之间需要建设市域铁路，需要科学统筹考虑。这其中，线路的客流量至关重要，因此只有大的客流量，沿线的场站、土地开发的价值才能最大化。

  为了加快市域铁路发展，根据《意见》，目前在重点城市选择一批重点项目实施市域（郊）铁路发展示范工程，明确示范工程内容，系统总结实践经验，发挥典型示范作用，以点带面，点面结合，以期形成可推广、可借鉴、可复制的发展模式。

市域（郊）铁路第一批试点项目表