新时期建筑业工程总承包模式改革探析

  编者按：在新常态下，建筑市场正在发生深刻变化，项目规模大型化、总承包一体化、技术工艺复杂化和产业分工专业化趋势逐步确立，客观上要求工程建设管理系统化、科学化、市场化。因此，工程总承包模式的快速推进，便成为了行业改革转型的重点之一。

  在这种形势下，如何结合自身发展实际，正确认识工程总承包改革带来的机遇和挑战、在积极转型中取得新的快速发展，是目前行业企业必须认真面对的课题。

  认清改革形势 把握转型趋势

  工程总承包是指建筑企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的可行性研究、勘察、设计、采购、施工和试运行等实行全过程或若干阶段的承包，其最主要的特征是设计施工一体化。除了业内人士熟知的EPC（设计采购施工总承包）外，其还包括EPCM（设计采购与施工管理总承包）、DB（设计施工总承包）和EP（设计采购总承包）等多种形式。

  据北京建筑大学经济与管理工程学院副教授戚振强介绍，与传统模式相比，工程总承包不仅改变了建设项目的组织实施方式，更重要的是其拥有施工总承包模式无法比拟的优势。

  降低工程投资风险。工程总承包能够引导建设单位强化项目前期工作，提高项目可行性研究和初步设计深度，降低投资风险；减少建设单位协调设计、施工工作，降低管理协调成本；可以通过总价合同和风险分担，控制投资总额。

  提高工程建设质量和效益。工程总承包项目在设计阶段就能充分考虑施工的可行性，开展精细化设计和优化设计，有效节约投资；可以实现设计和施工的合理交叉，缩短建设工期；工程总承包企业对质量、安全、工期、造价全面负责，能够发挥责任主体单一的优势，明晰责任；可发挥工程总承包企业的技术和管理优势，实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合和资源的高效配置，提高工程建设水平。

  推动行业转型升级。企业承接工程总承包业务，不仅需要技术优势，而且需要具备强大的资金实力、深化设计能力、完备的采购系统以及获取技术精湛的专业分包资源的能力和项目管理能力。工程总承包的推进，将有力促进企业能力提升，引导企业调整组织机构，建立工程总承包项目管理标准体系，从低端市场走向高端市场，在更高层次上参与国际竞争，推动行业转型升级。

  提升企业国际竞争力。工程总承包模式是国际市场普遍采用的工程建设模式，大力推广工程总承包，能够使企业和人才在项目实践中得到锻炼，在项目管理上与国际接轨。在“一带一路”战略带动下，建筑业企业开始纷纷“走出去”，工程市场国际化以及国内工程总承包的实践，对我国加快培育具有国际竞争力的工程总承包骨干企业、不断提高国际工程承包市场竞争力具有重要推动作用。

  近年来，国家推进工程总承包发展的步伐在明显加快。中建政研集团有限公司（以下简称“中建政研”）董事长梁舰分析称，实际上，我国早在20世纪80年代就开始推广工程总承包，进入21世纪后，工程总承包模式的优势日益凸显，开始受到各界的关注。2003年，原建设部发布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，在明确工程总承包基本概念和主要方式的同时，制定了进一步推行工程总承包管理的措施。2005年，《建设项目工程总承包管理规范》出台，为规范我国建筑工程总承包、提升工程总承包管理水平、推进工程总承包管理与国际接轨起到了促进作用。2016年，住房和城乡建设部发布《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，提出将大力推进工程总承包、完善总承包管理制度、提升工程总承包能力和水平。

  梁舰强调，从“培育发展”到“进一步推进”这一措辞上的细微变化，实质上体现了国家对工程总承包的认可和大力推广的决心。因此，进入2017年，新年第一次国务院常务会议便提出要“改进工程建设组织方式，加快推行工程总承包”。2月，国务院办公厅在建筑业改革发展的顶层设计文件——《关于促进建筑业持续健康发展的意见》中，要求加快推行工程总承包。5月，住房和城乡建设部印发《建筑业发展“十三五”规划》，提出“十三五”时期，要发展行业的工程总承包、施工总承包管理能力，培育一批具有先进管理技术和国际竞争力的总承包企业。5月，住房和城乡建设部发布公告，批准《建设项目工程总承包管理规范》为国家标准，自2018年1月1日起实施。

  这一系列行动表明，在新常态下，作为国民经济的支柱型产业，建筑业大力推进工程总承包模式快速发展，是必然的选择，也是行业未来发展不可逆转的趋势。

  让工程总承包成为企业做大做强的“催化剂”

  工程总承包模式中的“设计”不是仅指通常的具体设计工作，而是包括整个合同内容的总体策划和协调工作，设计过程的高度交叉、管理的快速跟进，可以将项目建设过程所涉及的采购、施工、调试等相关信息集中消化和处理。这正是提高项目管理综合效益的根本所在。工程总承包模式中的“采购”也不是仅指通常的建筑材料设备采购，而是按照合同要求，包括项目投产前后所需要的全部材料、设备、设施等的采买、安装配合、调试配合和备品备件准备等各项工作，为项目投入运营提供保障。因此，工程总承包包括了从设计到投产所需要进行的全部施工工作量以及协调增减的工作量，最终交付具备交钥匙条件的整体内容。

  正因为这些特征，工程总承包便具有了与目前国家大力推进的PPP、地下综合管廊建设等相结合的天然属性。从这个意义上说，建筑企业向工程总承包转型，实际上是在为融入基础设施建设领域、承接更高水平和更高要求的工程作准备，对企业“做大做强”、推动“中国建造”品牌打造有着重要的促进作用。

  “EPC+PPP”将成为建筑业“常态”

  EPC+PPP模式，是指采用PPP模式建设运营的项目，政府在依法选择社会投资人的同时，确定项目的建设工程承包方，以避免“二次招标”的操作方式。而对于有实力的企业而言，拥有工程总承包建设能力，也为企业开拓更广阔的市场打下了基础。

  在中国建筑股份有限公司（以下简称“中国建筑”）海外事业部执行总经理李树江的潜意识中，他更愿意将PPP作为EPC模式的“放大版”来看待。在国际市场上，工程总承包已是普遍通行的方式，而在国家“一带一路”战略的推动下，以投融资带动总承包则是建筑业企业“走出去”的重要方式之一。李树江介绍说，2006年，中国建筑超前谋划，开始向基础设施业务转型，将基础设施作为战略业务打造。自2010年开始，中国建筑开始通过融投资的创新实践，寻求基础设施业务的“多点开花”，在BOT、EPC+BOT、EPC+PPP等高端领域形成了差异化竞争优势，不仅实现了以小资金撬动大项目，而且带动了主营业务的快速发展，实现了由基础设施承建商向投资建造商的华丽转变。2016年，中国建筑在“世界500强”排名第27位、位居中国企业第7位。

  李树江称，在海外市场，中国建筑的项目基本都采用的是投融资+总承包模式，这是“一带一路”沿线国家现状决定的，也是中国建筑企业转型的必然选择。因为，在主观方面，目前，工程建设管理费、人工费、设备等的成本不断上升，国内企业相对于国外企业的优势逐渐消失，中国企业在“走出去”时投标屡投不中现象十分常见。企业采用投资带动管理、设备、人员等“走出去”“造项目”——做到投资、设计、建造和运营“四位一体”，是生存的需要。在客观方面，目前，中国的大型建筑企业都面临着专业化企业的竞争。这就逼迫大型企业不得不充分发挥自身长处，运用资源整合优势，在高精尖项目上体现出竞争能力。

  他断言，在PPP热潮下，EPC+PPP将成为建筑业的“常态”。

  “EPC+O”优势明显

  EPC+O，是指设计采购施工运营总承包。据中建政研综合管廊事业部总经理宋志宏介绍，2016年，财政部、住房和城乡建设部发布的《2016年地下综合管廊试点城市申报指南》，提出要“把对综合管廊工程积极采取设计采购施工运营总承包（EPCO）、实现地下综合管廊项目建设运营全生命周期高效管理的模式列作首选模式”。这说明，管理层针对城市地下综合管廊项目的建设管理方式已经形成高度一致的认识。

  严格地说，城市地下综合管廊已不再属于传统意义上的公共基础设施的范畴。由于存在廊道内敷设的各种管线的开闭、切换、压力、流量、温度、湿度、电流、电压、继电保护和管线介质流不中断检修等操作运营要求，综合管廊已成为有着工艺操控特征的构筑物，是一个呈线性体系特征的完整的生产运营系统，因此可以把它等同于独立的工业系统来看待。这样的话，作为一个整体工程，它在建设期除了需要设计和施工外，还有装备、材料采购的需求，竣工试验和竣工后试验的需求，从而形成了EPC完整的工作链。采用EPC+O模式建设城市地下综合管廊，具有高效从简、业主风险相对固定、总承包人高度的资源整合和协调能力以及相对高回报等特点，优势明显。

  可以说，在建筑业寻求改革突破的关键时期，向工程总承包转型，进而探索更高层次的发展空间，将成为行业企业必须致力的重点。

  明确改革重点 避免步入误区

  业内人士认为，政府和行业主管部门的大力支持，对工程总承包的推进起到了积极的促进作用，而改革要真正落地，未来还有很长的一段路要走。从现实状况来看，不少建筑企业对工程总承包的理解还存在一定的误区。

  误区一：工程总承包要求设计施工一体化，那么，拥有特级资质的施工企业都有设计能力，这意味着特级企业都有能力直接承接工程总承包项目。

  在中建设计集团有限公司执行总经理周文连看来，施工企业做工程总承包，有着设计方面的短板。因为，一方面，由于历史原因，我国长期实行设计施工相分离的施工总承包模式，导致设计与施工脱节，具有设计能力的施工企业相对较少。即便是拥有特级资质的企业，其设计与深化能力、专业配置等，都与工程总承包的要求有一定距离。另一方面，大型工程总承包项目的采购，包括货物、服务、设备等，其投资往往占到项目总投资的很大比重，采购量大、专业性强，这对于材料采购限于建筑材料的施工企业而言，也有很大难度。

  宋志宏说，目前，我国工程总承包应用较广、收益较好的领域多集中在工业类建筑。之所以如此，是因为建筑尤其民用建筑，如房地产开发等，没有大型设备采购需求，所用材料都是通用建材，往往较多地采用施工总承包模式。而一个项目适不适合采用工程总承包模式，主要看该项目有没有工艺性要求。例如，目前快速发展的智能建筑，其现代通信、中央空调系统、大型网络建设等装备占比高、专业性强，施工企业不能胜任，一般适宜用工程总承包模式。因此，宋志宏建议，要针对不同项目的具体特点，选择合适的建设管理实施方式，不能削足适履。

  误区二：向工程总承包转型，成功与否，关键在于建筑企业。

  周文连坦言，一个项目是否采用工程总承包模式，选择权在业主方。从理论上讲，业主要在实现项目效益最大化的同时降低投资风险、提高工程质量，工程建设模式的变革是最好的选择。但在现实中，受制于各方面原因，业主往往没有这种意识，或者不愿意采用工程总承包模式。

  中建政研信息咨询中心总经理杨贺龙则进一步解释说，建筑业设计施工一体化的进程，实质是从施工总承包模式向上下游产业链延伸的过程。对建筑企业的长远发展而言，这是好事。但是，以工程总承包形式发包，本质上是在要求业主方“放权”，专业的事让专业的人做，这在某种程度上触动了发包者的利益。工程建设领域之所以腐败高发，就是因为“掌权者”不愿意放权，甚至将权力作为利益交换的筹码。从国家出台的文件可以看出，“政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式”被重点提出，其意也是让政府起到带头作用。

  从施工企业自身来看，拥有特级资质的企业，有相当数量都以房屋建筑施工为主业。在行业快速发展时期，对设计需求的弱化，导致项目产值严重依赖工程施工，企业向工程总承包转型的动力不足。另外，在建筑业粗放型发展模式下，一个项目的成本构成，劳务约占20%、材料约占70%，这决定了企业要靠人和材料来盈利。在这种情况下，采用更先进的工程总承包模式，是在挤压企业的盈利空间。这也是工程总承包前些年推行缓慢的原因之一。

  不过，这种状况，随着PPP模式的兴起，已经出现了逆转。杨贺龙称，在新时期，建筑业投资下滑，房屋施工业务量锐减，PPP模式开始兴起。在PPP模式下，企业不转型，拿不到项目；政府要确保项目成功，也必须采用工程总承包模式。可以说，PPP模式的兴起，为建筑业推进工程总承包发展提供了一个很好的契机。

  误区三：中小企业应加快向工程总承包转型步伐。

  杨贺龙分析称，向工程总承包转型，要求企业在组织架构、管理模式等方面必须进行全面改革。这种高要求，对于多数中小企业来说，很难达到。另外，他认为，从目前行业的竞争环境看，大型项目“PPP化”倾向明显，这也使多数中小企业被“拒之门外”。数据显示，我国某省目前约70%的GDP增长靠投资拉动，而投资的项目中约80%是PPP项目。从发改委PPP项目库来看，约90%的PPP项目都是央企、国企在主导。据统计，2015年，民营建企数量占我国建筑业企业总量的90%左右，实现产值占全行业的约70%，而合同额只占全行业的50%～60%。面对这种状况，中小型建筑企业向工程总承包转型可谓难上加难。

  对此，李树江则认为，能否参与工程总承包项目建设，关键看企业的能力。通常，业内所说的向工程总承包转型，是以企业主导工程总承包项目为标准，这是一种误区。他指出，在新常态下，建筑业发展已经呈现出“分化”趋势，大型建筑企业开始向工程总承包发展，中小企业向“小而精”的专业化方向发展。专业化企业履约能力强、成本低，从实际情况来看，专业化公司的盈利能力往往强于大型企业。未来，专业化企业与大型企业抱团承接工程总承包项目将是常态。

  与此同时，专家指出，要推动工程总承包模式快速发展，政府、行业主管部门和企业必须同心协力，加大改革力度，扫清转型障碍。

  加大“放管服”改革力度，完善工程总承包法律法规建设。戚振强称，在工程总承包推行过程中，往往会出现国家相关部门权责不清晰现象，使建设各方主体无所适从。他建议，应从顶层设计角度梳理各方权责，为工程总承包落地开方便之门。梁舰则强调，随着《关于促进建筑业持续健康发展的意见》和工程总承包相关文件的落地，确定工程总承包在工程项目管理中的法律地位正当其时，各方应该共同努力，推动相关法律法规的建设。

  行业主管部门应出台配套改革政策。周文连认为，当前，必须多措并举，全力推进工程总承包发展，应当倡导实施全过程咨询、提倡开展设计总包、实施建筑师负责制、培养与工程总承包相适应的人才队伍等，出台资质制度改革、招标制度改革和诚信体制改革等相关配套措施。

  对于施工企业，周文连称，《建设项目工程总承包管理规范》虽将具有施工资质的企业也作为能够承接工程总承包项目的候选单位之一，但在竞标中往往会受到设计资源限制。他建议，施工企业可以采取并购设计院、与设计院组成联合体等形式参与工程总承包建设。同时，企业还要进一步完善组织机构，加强工程总承包管理体系建设，逐步建立以项目为核心、以技术为支撑、以项目管理为手段的国际型工程公司模式。