徐忠：有效去产能的关键

      2015年末召开的中央经济工作会议，提出推进供给侧结构性改革的“三去一降一补”五大任务，其中钢铁行业、煤炭行业的去产能任务是重中之重。2000年以来，钢铁行业、煤炭行业多次成为重复建设、产能过剩治理和产业结构调整的重点行业，政府为此投入了大量人力物力财力。如2016年，中央财政设立工业企业结构调整专项奖补资金，规模达两年1000亿元。更值得关注的是，近年来产能过剩问题不仅存在于钢铁、煤炭等传统行业，而且开始向光伏、多晶硅等战略性新兴产业蔓延。从这个意义上讲，厘清过剩产能产生的复杂原因及其背后的体制机制根源，是有效去产能的关键。对于钢铁行业的产能过剩，有两个问题需要引起各界思考：一是钢铁行业的去产能问题为什么会循环反复地出现？二是缺水少矿的河北为什么会成为我国最大的钢铁基地？从这两个问题的观察和思考出发，可以正本清源，追溯产能过剩问题纷繁表象背后的真正逻辑，并从根本上找到应对诸多行业产能过剩之道。

      判断产能是否过剩是一项困难的工作

      产能过剩这一概念从字面上很容易理解，就是指产能供给大于需求，供给能力存在一定闲置。与国外主要基于产业组织和市场结构等微观视角的研究方法略有不同，国内研究较多强调从整体行业，或者宏观经济视角看待产能过剩问题，此时，就必须区分宏观与微观、正常的需求波动与体制性供给过剩、即期产能过剩与预期产能过剩等多方面的内容。从这个意义上讲，在统计上准确判断产能过剩，尤其是行业一段时期之后的产能过剩程度，十分困难。其中，最大的一个难点在于预测一个行业未来的供需状态都存在很大不确定性。跨越这种信息鸿沟，无论是对企业自身而言，还是对政府部门而言，都是极大的挑战。20世纪上半期，以米塞斯、哈耶克为代表的“奥地利学派”和以泰勒、兰格为代表的“新古典市场社会主义学派”，围绕着社会主义经济核算问题展开了一场论战，其中涉及中央计划者是否能够预测产品供求和价格等问题。在哈耶克看来，判断一个行业未来的供需状况需要大量的信息，中央计划者不可能了解产品的所有相关信息。他甚至认为，由于激励问题，中央计划者根本不会尽可能地利用一切可资利用的知识参与到经济生活中。但兰格却持相反的观点，他认为中央计划者对整个经济体制的了解要比私人企业广泛得多，因此中央计划者可以模拟市场，从而实现社会经济的一般均衡。哈耶克对兰格模式进行了批判：“第一，真正负责的人并不是企业家而是那些批准企业家决策的政府官员；第二，所有棘手的难题实际上都是因创新自由及责任判定这两个问题的不明确而产生的，而这两个问题的存在又往往是与官僚制度紧密联系在一起的。”

      事实上，兰格的思想在当下的中国拥趸颇多。一种流行的看法是，政府部门对于行业供求动态状况的了解好于单个企业，在判断产能是否过剩方面胜过企业。这是潜伏在众多专家和学者大脑中的计划经济观念的衍生品。在企业相对独立的市场经济状况下，除非假定政府部门的工作人员比企业部门的工作人员更聪明，拥有的行业信息更多，否则仅能认为政府部门对未来的判断和一个企业的判断是相同的。然而，我国众多案例表明，在现实社会经济生活中，政府部门对未来行业供求的判断能力可能要劣于行业中单个企业的判断能力，因为政府部门没有人才优势、信息优势，也缺乏物质激励和努力工作的激励。更为重要的是，政府部门对行业供需状况的判断劣于市场中多个企业判断后形成的行业供需状况的自然结果。因为市场过程是系统性的、相互协调的一系列计划修正，是分散的信息传递和知识交换而形成的最终结果，这恰恰是市场在资源配置中起决定性作用的机理所在。

      在判断行业产能过剩方面，我国有众多案例需要进一步探究。2003年是中国钢铁业的高速发展之年，钢铁行业固定资产投资额同比增长180.76%，整个行业高热不止，进入钢铁行业的企业越来越多。著名的铁本事件就发生在这一时期。2003年12月，国家出台了《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》后，铁本项目被紧急叫停。但是，尽管国家三令五申，我国钢铁行业仍迎来了大发展，2016年粗钢、钢材产量分别为80836.57万吨、113801.24万吨，为2003年的3.64倍和4.72倍。类似的典型案例也出现在电力、汽车、光伏等十几个行业。亚洲金融危机期间，我国用电增长放缓，出现暂时性电力富余，部分地区出现“窝电”现象。相关政府部门对电力供需关系发生误判，并导致严重决策失误。从1999年至2002年的四年间，发电装机的增长率逐年下降，分别为7.7%、6.9%、6%和5.3%。伴随经济好转，2004年上半年全国有24个省级电网出现拉闸限电现象，2004年成为中国历史上最强电荒之年。此外，2006年出台的《关于汽车工业结构调整意见的通知》（下称《通知》）预计，我国汽车市场需求不到600万辆，全行业产能却达到800万辆，产能过剩的苗头已经显现，并有可能进一步加剧。为此，《通知》提出了多项措施，寻求结构调整和产能调控。不过，根据中国汽协的统计数据，2016年我国汽车产量为2811.88万辆，销量为2802.82万辆。

      政府行政方式对去产能的影响

      一个行业的产品供需是一个动态平衡的过程。一段时期供给大于需求，就出现产能过剩，产品价格下降；一段时间供给少于需求，则就会出现产能不足，产品价格上升。因此，在一段时期行业供需不平衡是市场经济常有的现象。在短期出现行业供需失衡而未出现产能严重过剩的情况下，政府部门也常常提出产能过剩的问题。这种情形的出现或是政府部门判断失误，但更多情况下是大型低效企业游说政府部门的结果，结果导致行业受到管制、低效企业得以维持，行业产业结构升级缓慢。例如，2006年相关部委已经认为，钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭、汽车等行业产能已经出现明显过剩；水泥、煤炭、电力、纺织等行业虽然产需基本平衡，但在建规模很大，也潜藏着产能过剩问题，并出台了多项化解产能过剩的政策措施，花费了巨额的财政资金应对当时的所谓产能过剩问题。但上述多数行业2006年与2016年产销量对比却显示，多数行业并没有出现严重的产能过剩，但由于进入这些行业受到管制，缺乏竞争导致低效企业大行其道，产业结构升级进展缓慢。

      一些情况下行业出现严重产能过剩，这被称之为市场失灵。在这种状况下，常常有专家学者认为市场自我化解产能过剩需要的时间长，会导致社会资源的浪费，而政府行政去产能可以更快。这种论调既没有理论支撑，也没有实证支持，在逻辑上也讲不通。在产能过剩已经出现的情况下，无论是市场自身化解过剩产能，还是政府部门参与化解产能，已形成的过剩产能都形成了产业发展的固定成本。在产能过剩成为既定事实的情况下，需要论证市场自我化解产能过剩与政府通过控制产量、管制价格、给予补贴等行政方式化解产能过剩两种方式的优劣问题。但是，即使行业出现了严重过剩产能情况，政府部门参与行业去产能的负面影响仍不容忽视。

      首先，政府部门行政手段去产能改变了市场的激励约束机制，干扰了行业的正常调整，加大了行业供需的波动。在政府行政去产能的情况下，一些企业预计未来产量减少、价格上涨，单个企业的最佳应对策略是增加产量而不是按照政府部门的要求减少产量。在政府部门通过行政手段控制产量的情况下会推升价格，价格上涨会提高原来处于盈亏平衡的企业盈利水平，刺激企业提高产量，导致产量的实际上涨。2016年我国钢铁行业产量增加和价格上涨现象是值得思考的案例。我国钢铁生产企业众多，产业集中度低。这样的市场结构决定了只要还存在盈利，企业就有足够的动力增产。受价格下降的影响，社会各方对钢材的下游需求基本上持较为悲观的态度，生铁、粗钢、钢材产量在2015年2月至2016年6月累计同比是下降的。在相关政府部门行政性方式去产能的背景下，加之受房地产行业、汽车行业等需求端的影响，国内钢材供需调整，导致了粗钢等行业的价格与产量双上升的局面。

      其次，政府行政方式去产能会导致行业产能过剩周期性地出现，也不利于产业结构升级。考察我国钢铁行业去产能的历史，治理政策大多以严格的项目审批、严格的市场准入等行政手段为主。虽然2003年以后开始强调发挥市场的作用，但在具体措施上仍然主要依赖行政手段。以行政手段为主的治理政策，面对地方政府和企业的博弈，难以真正实现供求均衡和达到化解过剩产能的目的。其中一个重要原因是，政府部门很难区分高效率企业和低效率企业，去产能的结果可能是低效率企业该去的产能没去，而高效率企业不该去的产能去了；僵尸企业没有关闭，而一些较为健康的企业被关掉了。此外，在行政去产能的情况下，政府部门掌握了很多资源，这些资源也成为低效企业追逐的对象，并且是大量僵尸企业赖以存在的主要资源来源。显然，在政府部门没有以各种变通的方式输血僵尸企业的情况下，僵尸企业由于无法从其他市场主体得到维持持续经营的资源，最终都会倒闭破产的。更为严重的后果是，在低效率受保护的企业留在行业内时，一方面这些企业根本没有动力推动技术进步和产品升级，并因为其受到政府部门的保护而有能力抵制企业间的兼并、重组；另一方面低效率企业的存在及行政干预必然导致钢铁产品价格较高，这也将吸引高效率企业进入，而高效率企业进入必然导致产品增加、价格下降、低效率受保护企业出现亏损。此时低效率受保护企业又必然游说政府注资救助。这样就形成了一个循环，钢铁行业周期性成为政府部门认定的产能过剩行业。一些其他竞争性行业也周期性被政府部门认定为产能过剩的原因也是如此。

      从我国情况看，周期性成为产能过剩的行业主要有以下特征。一是受管制垄断行业。这些受管制行业的企业没有动力推动技术进步和产业升级，高质量、低成本供给缺乏，受高利润的驱动企业以各种方式进入到这些行业后，导致这些行业产能过剩。但这些受管制的低效率行业有很大的动力游说、俘获政府部门推动行业去产能，或者提高行业进入的门槛，或者寻求注资、名目繁多的各类变形的财政补贴或者优惠信贷等。在享受隐性财政补贴的传统行业可以找到多个案例。二是大型企业占主导地位的竞争性行业。这些大型企业成本高、质量差，在需求减少的背景下有能力游说政府部门推动行业去产能，并有能力从中获得政府部门在去产能过程中支出的财政补贴等社会资源。实际上，国内一些产品质量差、价格高、产业结构升级慢的行业基本上都曾受到进入限制或者享受到政府部门或明或暗的补贴。

      市场化方式去产能是经济转型和产业升级的必由之路

      在市场自我调整、修正错误的情况下，作出错误判断的企业受到损失，作出正确判断的企业得以发展。在产能过剩比较严重的情况下，产品质量好、成本低的企业竞争力强，能够生存下来；质量差、成本高、竞争力弱的企业由于亏损逐步退出市场。这样，以优胜劣汰的方式化解行业的过剩产能。

      良性竞争的市场环境是促进产业结构调整升级和产业布局优化的关键。一般而言，在供给小于需求的行业，企业没有动力降低成本、提高产品质量，结果行业技术进步的动力不足，产业结构升级也缓慢。在市场产能过剩、价格下降时，企业需要通过与其他企业竞争的方式寻求生存。按照熊彼特的创造性破坏理论，当行业景气循环到谷底时，一些企业退出市场，而另一些企业则通过“创新”以求生存。当行业内多余的竞争者被淘汰出局，或是一些成功的企业“创新”出现时，行业的生产效率提高、利润增加。当行业重新有利可图的时候，它又会吸引新的竞争者投入，回到之前的状态。在熊彼特看来，市场经济的创造性与毁灭性是同源的。在熊彼特的“创造性破坏过程”中，竞争不仅仅是价格竞争，还有新商品、新技术、新供应来源、新组合形式的竞争。

      竞争是产业升级、行业技术进步的基础。市场的竞争有两种方式：一种是价格的竞争，一种是质量的竞争。政府应该更多地在制定和执行规则和标准上发挥作用，真正让市场竞争是良性质量竞争，这样才能真正以市场化、法治化的手段推动供给侧结构性改革以及结构性调整。价格竞争是市场竞争的最基本形式，是在产品标准确定后，企业在同质产品基础上的竞争。价格竞争的本质是成本的竞争，成本必须全面涵盖生产经营过程中所发生的各类成本，如污染的成本，否则就会因成本外化而产生不公平的竞争。政府应该更多地在制定和执行环保、能耗和质量等规则和标准上发挥作用，才能避免出现“劣币驱逐良币”现象。质量竞争是企业为了摆脱行业内产品同质化的束缚，通过技术、创新等实现产品质量的差异化来获取竞争力。竞争带来的优胜劣汰压力，会促使企业通过努力加快技术进步、产品创新和加强内部管理，提升产品质量，赢得市场竞争力。这样就可以促进实现优秀企业的生存和持续发展，也可以促进产业结构转型升级。总体看，在我国目前发展比较好、产业升级快的众多行业中，如手机、电视机等行业，基本上都找不到政府严格限制准入、控制产量、管制价格、给予补贴的现象。

      市场化方式应对产能过剩是我国推动社会经济结构转型和产业结构转型升级的必然选择。只有以市场化方式应对产能过剩，才能从供给端入手，推动企业通过科技创新、产品升级为市场提供技术新、质量高、服务好的产品，推动产业向中高端迈进。只有以市场化方式应对产能过剩，才能通过倒逼机制，促使企业加快推进兼并重组，淘汰落后产能，有效整合行业内部资源，提高产业集中度。在行业产能过剩特别是严重产能过剩的情况下，整个行业的结构升级转型必然要经历一个阵痛，相关企业可能倒闭、大批人员可能失业，相关资源从一个行业流向另一个行业。这是资源配置优化的过程，其结果就是社会产业结构的升级。

      政府部门在应对当前产能过剩中的角色

      以钢铁业为例，从产业发展的视角看，河北属于缺水、少矿地区，并不适合大规模发展高耗水、高污染的钢铁产业，但为什么河北最终发展成为了我国最大的钢铁产地？其中的主要原因在于：一是中央政府相关部门产业政策的不恰当干预。例如，宝钢湛江项目和武钢防城港项目，本来有利于改变钢铁产业北重南轻格局，虽然早在2008年就开展前期工作，但迟迟未获批准，直到2012年才取得批文。二是地方政府的放任。地方政府以GDP为导向，对环保不够重视，作为不够，甚至放松环保要求吸引钢铁项目投资，结果是污染成本外部化。河北钢铁企业众多，但除少数大型国企外，其余规模相对较小且多为民营，产能水平较低，控制污染排放方面的投入不足，污染成本外部化，环境污染问题日益严重。

      在我国社会经济转型时期，应对行业产能过剩，既要发挥市场在资源配置中起决定性作用，也要更好地发挥政府的作用。从以往情况看，“劣币驱逐良币”现象和产能过剩问题的出现，主要是没有划清政府和市场的边界，政府或越位或缺位，影响了市场机制的发挥，无法形成良性竞争的市场环境。结果使得钢铁产能大起大落和过剩产能不断反复，同时引起价格暴涨暴跌，陷入产能越去越多的怪圈，难以真正实现过剩产能的淘汰和“僵尸企业”的退出。在应对钢铁行业产能过剩过程中应重塑政府部门的角色。

      首先，要防止政府部门的乱作为。取消政府部门对钢铁行业过多的行政审批权，避免行政性手段资源配置，减少政府部门对钢铁行业的注资、救助等保护性措施，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，利用钢铁行业优胜劣汰的市场机制，促进钢铁行业的产业升级和结构转型，消除钢铁行业过剩产能问题周期性成为政府部门任务的现象。确保政府部门在过剩产能行业寻求财政补贴、财政投入、优惠信贷等方面无所作为，减少各类政府产业基金、亏损补贴等政府投入的资源。政府部门对民营企业和混合所有制企业要遵循“法无授权不可为”，在相关政策执行缺少具体法律依据的，要按照已有法律规定执行。政府不遵守法治的典型现象是，在产能不足、价格上升的情况下，降低环保、质量、安全等各种准入；在产能过剩的状况下执行更严格的环保、质量、安全等法律规定。

      其次，要防止政府部门的不作为。政府部门应做好规则和标准的制定，加强对环保、能耗等的监管执法，用法治化手段引导市场行为，通过成本内化减少外部性，为形成良性竞争的市场环境创造条件。在当前钢铁行业去产能过程中，政府要依靠法律、经济和技术手段，如能耗标准、物耗标准、质量标准、环保标准、安全标准等减少、淘汰落后产能。对于没有达标的企业，要督促限期改造，以此淘汰落后产能、高成本企业。