孔祥忠：评产能置换政策对水泥行业去产能的影响

  水泥行业去产能需要一个好的政策环境和市场环境，产能置换政策在水泥行业出现的问题，需要我们去重新审视政策给去产能工作带来的正负面影响，及时修订完善政策条款，并在修订过程中认真听取企业和行业协会的建议，才能使得产业政策更好地发挥弥补市场缺陷的功能。

  2015年4月20日工信部以工信部产业【2015】127号文下发了《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》的通知（以下称《实施办法》），作为一项化解部分产能过剩的政策，对于钢铁等其他产能严重过剩行业来说也许起到了严禁新增产能的重要作用，但从近两年水泥行业执行产能置换政策的结果来看，帮助一批建设手续不全且已投产的企业发放了生产许可证，对清理违规项目起到了一定的作用。但是，也带来水泥新增产能现象难以控制，造成企业之间矛盾加剧，已引发多起上访事件，影响了政府在企业中的威信。政策制订的出发点往往都是好的，但行业的性质不同，产品的市场属性不同，如何使得产业政策精准调控，有效干预市场是值得研究和改进的。

  水泥行业去产能需要一个好的政策环境和市场环境，产能置换政策在水泥行业出现的问题，需要我们去重新审视政策给去产能工作带来的正负面影响，及时修订完善政策条款，并在修订过程中认真听取企业和行业协会的建议，才能使得产业政策更好地发挥弥补市场缺陷的功能。

  一、什么是水泥行业过剩产能的衡量指标

  熟料和水泥是市场上两大交易商品，而熟料又只能作为水泥生产的中间原料，熟料产能过剩就会带来水泥产能过剩。在市场需求量不变、品种结构一定的情况下，水泥熟料的供给量决定了水泥产能的过剩程度，水泥行业产能过剩的本质是熟料产能过剩，因此，水泥行业过剩产能的衡量指标应该是熟料产能，严禁新增产能和去产能也应该指的是熟料产能。相对于熟料供给量的水泥粉磨能力大小所产生的水泥产能问题，那只是有米之炊或无米之炊的事。

  产业政策的指向必须准确，才能对市场经济进行精准调控。工信部先后出台了两份产能置换政策文件，工信部产业〔2015〕127号《实施办法》文件比已废止的工信部产业〔2014〕296号《关于做好部分产能严重过剩行业产能置换工作的通知》文件更明确的指出，水泥行业的产能严重过剩为熟料，工信部2016年也首次单独公布淘汰水泥熟料产能559万吨。这已说明，水泥行业严禁新增产能和淘汰落后产能都应锁定熟料产能，再也不能用关闭水泥粉磨站的水泥产能量来算作“水泥行业淘汰落后产能量”。

  二、产能置换与严禁新建产能

  2013年10月，《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）提出的主要任务就是“严禁建设新增产能项目”。2014年10月，工信部发出了《关于做好部分产能严重过剩行业产能置换工作的通知》，2015年4月，工信部又发布了《关于印发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》，提出“产能严重过剩行业项目建设，须制定产能置换方案”，用淘汰等量落后或过剩产能来进行项目建设。问题是产能置换会不会带来新增产能？如果置换的结果是新增产能了，那就与“严禁建设新增产能项目”要求不符。工信部2016年公布淘汰水泥熟料产能559万吨，但是当年新建投产19条熟料生产线，新增熟料设计产能2558万吨，扣除淘汰量，净增2000万吨。

  现有熟料产能中确有一部分水泥窑已多年不运行，这部分熟料生产线（企业）就是俗称“僵尸生产线（企业）”，我们称为“无效产能”，它不对市场带来冲击，除非市场需求出现大的增幅。置换后的新建项目产能和现有运行生产线的产能是“有效产能”，新增产能从投产之日起直接对市场产生冲击，形成“有效产能”供给量叠加，市场的过剩程度加剧。更何况，在产能置换中，不排除有些地方政府利用淘汰水泥粉磨站的水泥产能折算出熟料产能，使得建设项目的熟料产能净增。对新建项目采用淘汰立窑和水泥粉磨站产能指标来进行产能置换，是一种“掩耳盗铃”、“偷梁换柱”行为。即使把全国现有2000多家水泥粉磨企业淘汰一半，水泥行业产能严重过剩问题依然不能解决，因为熟料产能没有出现净减量。而且，水泥熟料产能严重过剩问题也许因为产能置换政策将进一步放大，因为产能置换政策为新建项目还带来了“批小上大”的投机隐患。

  2016年，全国水泥熟料产量13.76亿吨，而全国 1770条熟料生产线的熟料实际产能有20.2亿吨，熟料产能利用率仅68.1%，东北、西北许多企业开工率不到50%。国办发<2016>34号要求达到“产能利用率回到合理区间”目标任务，协会给出“合理区间”产能利用率是80% 。从2013年至今4年里，全国水泥年产量一致维持在24亿吨左右，说明中国水泥产品已处于消费平台期，即使在不考虑有新增熟料产能的前提下，达到80%合理产能利用率至少要压减4亿吨熟料产能。按照产能置换的办法去产能，水泥行业“十三五”要完成国办发<2016>34号文件要求的目标任务，似乎是不可能的。政府部门应积极支持、尽快引导企业设立去产能专项资金，为过剩产能建立市场化退出通道是当务之急。

  从近六年的行业数据表格中可以分析出：

  1、熟料新线投产数逐年减少 ，但还没有完全停止新增产能建设项目；

  2、六年来，年平均熟料产量13.42亿吨，水泥23.15亿吨，市场处于平台期；

  3、产能过剩逐年加剧。熟料产能利用率低于80%后的5年中，大部分企业效益下滑，市场竞争激烈；

  4、要达到2011年80%的产能利用率，熟料总产能就要控制在16亿吨左右，去产能目标必须锁定压减4亿吨熟料产能。

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三、产能置换与清理违规建设项目

  从近两年已建成或在建水泥投资项目来看，都是地方政府帮在本地新建水泥项目找置换产能指标，由于发展理念和体制机制等多种因素的影响，尤其是投资带来的短期GDP数字对政府官员的政绩非常重要，而产能过剩带来的长期后患则不被当届地方政府所看中。

  按照《实施办法》规定，产能置换适用“新建、改建、扩建，以及按照国发〔2013〕41号文件要求清理的未经国家核准且有必要继续建设的在建项目（以下统称“建设项目”）”，这就等于给地方政府在清理违规建设项目时开了可以新建项目的口子。产能置换政策的提出本可以理解为，给已建成或“有必要继续建设的在建项目”一次完备手续后转正的机会，时限是2017年底。要知道，拿着过去的批文，只要地方政府默认项目开工，就变成了“在建项目”，这样下去，遏制新增产能、清理违规建设项目就没完没了，国务院“严禁建设新增产能项目”的政策严肃性在哪儿呢？

  国发〔2013〕41号文件提出的主要任务之一是：分类妥善处理在建违规项目。如果将产能置换政策定位于“分类妥善处理在建违规项目”，可能更有时效性。它虽不能解决新增产能问题，却可是分类妥善处理在建违规项目的好方式，适用于“新建”就好像是走偏了。

  四、产能置换与保护弱势企业权益

  首先，跨地区产能置换无助于化解产能过剩。

  产能转移按照逻辑应该是过剩地区向不过剩地区转移，是发达地区向欠发达地区转移。全国除了广东省尚有少量立窑产能指标可供本省置换外，包括广东省在内，全国各省市自治区水泥产能都严重过剩，如果不是政府支持水泥行业错峰生产，大企业带头停窑限产，水泥行业早已一片哀鸿。《实施办法》还提出“支持跨地区产能置换” 、“产能置换指标交易”政策，各省区都是水泥产能严重过剩，彼此置换产能，总量还是过剩。即使实行实际控制人的企业间跨地区产能置换，也必然遭到项目建设地的当地同行反对，异地产能置换加剧了项目建设地的产能过剩，损害了当地企业利益，带来了市场不公平。笔者到目前为止，按照《实施办法》所指，在“全国产能置换指标供需信息平台”上没有查到一例水泥产能异地置换指标交易记录。可见，在全国水泥产能严重过剩情况下，为过剩水泥产能找异地置换是不现实的，它不能化解产能过剩，也不存在“优势企业向较优势地区集中”，形不成“分工合理”优化布局，对行业的去产能是无助的。

  其次，产能置换要有市场化的交易成本。

  我认为，对于即将建成或在建水泥项目，只能在项目所在的区域市场范围内进行产能置换，对退出产能进行资金补偿，才能算完备转正手续。这叫“有偿产能置换”。

  市场经济不是“万能经济”、“绝对公平经济”，也会对部分参与者带来极大的不公平。产能就是资产，置换就是交易，交易就应该有价格。落后产能和过剩产能拿来置换就应该有资产的估价，也就是说，新建水泥项目要在同一个区域市场内购买新增产能的资产，（同一实际控制人在同一区域市场内的产能置换不在内）。这既是市场正常交易行为，也是对退出产能（企业）的补偿，体现了政府调控政策是要保护弱势企业权益，有利于社会维稳。

  如果在妥善处理在建或已建成违规项目时有了“有偿产能置换”，再加上国务院办公厅（2016）34号文件中提出的“设立产业结构调整专项资金，专门用于奖补主动退出的产能”，这将极大地推动水泥行业的去产能工作。

  五、建议

  1、将产能置换政策仅限定为“分类妥善处理在建违规项目”。对于即将建成或已建成违规水泥项目，在符合布局规划和环境承载力要求的前提下，实行“有偿产能置换”，取消水泥建设项目异地置换。将产能置换政策作为新增产能的“最后晚餐”，为下一步行业去产能造就好的政策环境。

  2、按照国发〔2013〕41号和国办发〔2016〕34号文件要求“建立和完善举报查处制度，鼓励和引导社会参与监管”，“发挥协会作用，反映企业诉求，反馈政策落实情况，提出相关政策建议”。建议对《实施办法》进行修订，增加行业协会对产能置换政策执行的监督和清理违规项目的协调作用。水泥产能是否过剩？是地方政府说了算，还是地方协会说了算？建议国家行业主管部门委托第三方机构做出分析评估报告，列出各省市自治区水泥产能过剩程度的基础数据，为下一步各地去产能营造公开、公平、公正的市场环境。

  3、建议政府行业主管部门尽快出台支持设立水泥行业去产能专项资金指导意见，引导水泥行业开展去产能工作，完成国发〔2013〕41号提出的水泥行业“十三五”目标任务。