海绵规划：绿色城乡规划实践新路径

  海绵城市是在借鉴国际先进经验并与我国发展实际相结合的一项重大创新工程，海绵城市规划则是在我国推进海绵城市建设事业发展过程中应运而生的，其诞生之初就肩负着为城市生态保护与恢复、城市安全（防洪排涝）提供系统规划指导的任务。与海绵城市规划技术体系息息相关的法律法规、技术标准和技术方法等要素的探索，成为海绵城市规划技术产生和发展的基础，也为我国城乡规划体系向绿色和可持续规划转型提供了新的路径。

  一、海绵城市规划实践的政策环境

  为推动和指导我国各地开展海绵城市建设工作，充分发挥规划的引领作用，国家出台了一系列的相关政策文件。

  2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上明确指出，在提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市。与此同时，国家相继出台了《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号）、《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》（国办发[2013]23号）等多项政策，提出积极推行低影响开发建设模式。

  2015年10月11日，国务院办公厅发布《关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发[2015]75号）（以下简称《指导意见》），强调规划引领，要求科学编制规划，将雨水年径流总量控制率作为城市规划的刚性控制指标，建立区域雨水排放管理制度。严格实施规划，将海绵城市建设要求作为城市规划许可和项目建设的前置条件，在施工图审查、施工许可、竣工验收等环节严格把关。2016年2月21日，中共中央、国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发[2016]6号），要求依法规划、建设和管理城市，严格依法执行规划，坚持规划先行与建管并重相结合，并从科学规划层面明确提出“推进海绵城市建设”、“恢复城市自然生态”。

  为了加强规划的科学指导作用，在国家对试点城市进行考核的要求和指标中，都将海绵城市规划作为了重要的考核内容。2015年7月10日，住房城乡建设部办公厅印发《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》（建办城函[2015]635号），明确了海绵城市建设绩效评价与考核指标，其中在制度建设及执行情况方面，明确提出将规划建设管控制度以及蓝线、绿线划定与保护和技术规范与标准建设等作为试点城市考核的重点内容。2016年2月25日，住房城乡建设部、水利部、财政部联合对第一批16个海绵城市试点工作年度落实绩效进行评价，其中将海绵城市建设专项规划作为考核的四个重点内容之一，要求从专项规划对国办发[2015]75号文件要求的响应性、问题导向和目标导向以及专项规划系统性、整体性、完整性、落地性进行考核。

  二、海绵城市规划进展情况

  综合我国海绵城市建设的总体进程、海绵城市规划体系的演进及各地实践，可将我国海绵城市规划实践分为以下三个阶段：

  （一）早期相关规划技术的探索应用

  早在20世纪末我国就开始推行低影响开发技术的应用，并强调其在未来城市可持续发展中的意义和重要性。在充分借鉴国外先进经验、结合自身特点的基础上，我国上海、嘉兴、镇江、深圳、杭州等地先后开展了相关研究和实践，出现了一批规划、设计和实施的典型案例，如深圳光明新区绿色新城等，有的项目实施运行至今已有10余年。同时，结合实践，一些地方也出台了一些政策法规，如《深圳市雨洪利用系统布局规划》、《深圳市居住小区雨水综合利用规划指引》等。此外，结合国家水体污染控制与治理科技重大专项开展了城市道路与开放空间低影响开发雨水系统、绿色建筑与小区低影响开发雨水系统、中新生态城水系统构建及水质水量保障等专题研究。在国家颁布实施的《绿色建筑评估标准》（GB/T50378-2006）中，对雨水收集和渗透利用提出量化指标或要求，2007年4月颁布实施的《建筑与小区雨水利用工程技术规范》（GB50400-2006）中，要求各类建筑物和小区规划中应包括雨水利用的内容。

  （二）海绵城市规划编制起步阶段

  为了规范各地海绵城市规划建设工作，2014年10月22日，住房城乡建设部印发《海绵城市建设技术指南--低影响开发雨水系统构建（试行）》（建城函[2014]275号），明确了规划控制目标分解、落实及其构建技术框架，并对城市总体规划、相关专项规划、控制性详细规划、修建性详细规划等各阶段规划都提出了相应的建议与控制指标。2014年底，财政部、住房城乡建设部、水利部决定开展中央财政支持海绵城市建设试点工作，并遴选了第一批16个城市作为海绵城市试点，试点城市都广泛开展了海绵城市规划研究工作，编制了试点区域范围的海绵城市建设专项规划（或控制性详细规划），萍乡、遂宁等试点城市还编制了整个市域范围的海绵城市建设总体规划，以指导海绵试点城市建设，强化规划管控。与此同时，从标准规范与海绵城市建设衔接的要求出发，全面开展了国家相关标准规范的制定修订工作，并于2015年10月正式启动了国家第一批相关标准规范如《城市用地竖向规划规范》（CJJ83-99）、《城市水系规划规范》（GB50513-2009）等的修订工作，以解决海绵城市建设在规划、设计、施工、验收等环节与现行标准规范不衔接等问题。

  总体来说，海绵试点城市都在有效防治城市内涝、保障城市生态环境等方面进行了积极探索实践，对海绵城市的内涵与系统的复杂关系有清晰的认识，并在海绵城市规划的方法、内容以及实施等方面都进行了大量探索性工作。

  （三）海绵城市规划编制全面开展阶段

  以2016年3月《关于印发海绵城市专项规划编制暂行规定的通知》（建规[2016]50号，以下简称《海绵专项规划暂行规定》）正式发布为标志，海绵城市规划工作进入全面开展的新阶段。文件对海绵专项规划的编制程序、组织方式、技术内容等都做了引导性规定，要求海绵专项规划要注重落实管控要求并与相关规划保持衔接；应重视分析，科学合理推导结论，并合理选择海绵设施和措施。在《海绵专项规划暂行规定》出台后，第一批海绵试点城市迅速开展规划编制或修编工作。在第二批海绵试点城市申报过程中，按照申报要求，14个试点城市均编制了海绵城市建设专项规划，同时也根据《海绵专项规划编制暂行规定》要求修改完善海绵城市专项规划，其中宁波、青岛、深圳等城市还开展了试点区域的海绵城市设计或修建性详细规划编制。截至2016年年底，国家第一、第二两批共30个海绵试点城市已基本完成海绵城市专项规划的编制工作。同时，吉林、浙江、安徽、山东、湖南等十余个省，开展了省级海绵城市省级试点工作，共选出了80余个省级试点城市，多数省级试点城市都编制了海绵城市专项规划。在国家和省级海绵城市试点的基础上，全国其他城市也开始全面推进海绵城市专项规划编制工作，甚至部分县和区，如四川、上海等的县或区等也开始着手编制海绵城市规划。

  目前，海绵城市专项规划已经作为城市规划体系的重要内容而得到广泛认可，海绵城市规划也在实践中不断得到完善。大家普遍认识到，推进海绵城市建设一定要规划先行，要将海绵城市建设理念和要求系统地融入到城市总体规划、控制性详细规划和各相关专项规划中，这是将海绵城市建设常态化、规范化，避免“碎片化”和“简单化”的关键一环。

  三、海绵城市规划实践的特点

  自海绵城市工作启动以来，海绵城市建设受到国家前所未有的重视，海绵城市规划工作也得到强力推进，技术不断进步，呈现出以下特点：

  （一）生态优先，因地制宜

  海绵城市是以生态为前提，各地编制的海绵城市规划基本做到了以保护城市区域现有河道、湖泊等水生态资源与环境为目标，来构建整体生态空间格局，以实现“让城市更加自然、更生态、更有特色”的目的。另外，海绵城市建设受城市所处地区的气候、地质、土壤等自然条件和经济技术条件影响很大，在实践当中，多数城市都能根据自身特点构建相应的指标和标准体系，因地制宜编制和实施海绵城市规划。

  （二）重视规划的系统性

  比较早期集中于微观层面的低影响开发技术，海绵城市规划则是将“山水林田湖”作为一个整体来谋划，采用“源头减排、过程控制、系统治理”的综合方法，从水生态、水环境、水资源、水安全等方面提出系统的控制目标与规划措施，基于自然和现状环境条件合理划分汇水分区，再层层分解规划目标和指标。

  （三）技术标准与规范先行

  在海绵城市建设工作启动的同时，国家、省和试点城市就同步开始研究修订或制定相关规划技术标准和规范，对于海绵规划编制和海绵项目的建设起到了一定的规范引导作用。

  （四）整体规划与局部示范区的深度规划相结合

  为保证规划的系统性和有效性，各城市在开展海绵城市规划时，一方面从整体区域着眼，从宏观、整体把握海绵城市建设方向和布局，保证规划系统性，确保海绵城市总体目标的实现；另一方面，从局部示范区入手，开展了控制性详细规划、修建性详细规划和海绵建设项目的场地设计等深度规划设计工作，保证了规划项目的落地实施。

  （五）重视新技术在海绵城市规划中的应用

  各地在海绵规划编制与实施过程中积极采用在线监测评估技术、数学模型、遥感技术、建造技术等新技术，如利用模型技术科学分解和明确城市内各个地块海绵城市建设的主要控制指标，优化海绵城市建设方案；利用在线监测系统多方位记录海绵城市建设相关设施建设运行情况等等，提高了规划的合理性和有效性。

  四、海绵城市规划有关建议与展望

  自海绵城市建设工作开展以来，通过两年多的实践与创新，目前海绵城市规划已得到全面推进，技术迅速发展。但是作为一项全新的工作，在规划编制和实施的实践探索过程中也面临一些问题与困难，如基础数据不全，规划标准和技术指标有待进一步实践检验，与法定规划之间的衔接需要加强，规划实施绩效评价等还处于摸索阶段等。对此，提出以下几方面的建议：

  （一）完善基础数据调查与统计工作

  配合海绵城市规划与建设需要，建立与完善海绵城市现状调查与年度统计制度，建设包括气象、地形图、城市下垫面资料、城市排水分区、城市内涝情况等内容的城市生态本底数据库。同时，加强与国家相关部门合作，实现相关信息共享共用。如与气象部门对接，解决气象资料问题及数据出口的问题；与国土部门衔接，掌握城市下垫面数据；与测绘部门对接，掌握完整准确的地形资料等。

  （二）探索与现有法定规划技术体系有机衔接与融合

  海绵城市建设是一个复杂的系统，其建设离不开城市规划技术与管理体系的支持。要实现海绵城市建设目标就需要将海绵城市理念融入到城市规划当中，将海绵城市建设内容纳入到各层次的城市规划以及市政、园林、道路交通等相关专业规划中。如，在城市总体规划修编时，将海绵城市规划内容同步编制和吸纳；在城市近期建设规划中纳入海绵城市近期建设内容等。

  （三）建立海绵城市规划实施绩效评估制度

  作为开展海绵城市建设的蓝图和公共政策，海绵城市规划能否实施、实施效果好坏直接关系到海绵城市建设效果能否实现。建议定期对海绵城市规划实施情况进行评估，老城区以问题为导向，重点以小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解等方面评估目标是否达到；新城区以目标为导向，重点从水安全、水环境、水资源、水生态及水文化等方面评估项目实施是否达到预期的目标等。

  （四）重视海绵城市相关基础技术研究

  规划技术的完善需要基于实践之上的方法论和理论化的基础研究，另外，也离不开微观层面配套实施技术和产品的研发。一方面，为保证海绵城市建设规划的科学性和规范化，应持续开展海绵城市规划基础技术研究，在方法和理论方面提供技术支撑；另一方面，应当重视海绵城市建设相关产品的研发并形成产业，为海绵城市规划能够落地实施提供技术与产品支持。

  展望未来，随着我国生态文明建设全面深化阶段的来临，我国海绵城市在进一步完成示范历史使命的同时，必将成为引领我国生态文明建设的重要舞台。海绵城市规划将在实践过程中不断优化，为有中国特色的城乡规划改革创新作出积极贡献。随着各地海绵城市建设的全面推进，海绵城市规划工作将呈现以下几个发展趋势：一是海绵城市规划的技术理念和方式方法日益融合到现有法定城市规划技术体系当中，成为城乡规划技术体系中的重要组成部分；二是随着海绵技术标准与规范体系的逐步建立与完善，海绵城市规划的规范性和科学性将得到显著提升；三是随着规划实施保障体制机制逐步完善，规划对海绵城市建设活动的指导作用将不断得到加强；四是随着海绵城市规划绩效评估制度的完善，以及海绵城市建设产品和服务日益丰富和成熟，海绵城市规划的可操作性和有效性将得到大幅提升。