推进排污许可制的八项创新

  随着国务院印发《控制污染物排放许可制实施方案》，排污许可制度将成为固定源环境管理的核心制度。

  笔者认为，在制度改革进程中，应该更多关注如何开展证后管理，而不仅仅是关注发证。当前现行排污许可制度实施不畅，除上位法律的授权问题外，最重要的便是现行核发的排污许可证与排污单位的精细化管理需求不衔接。因此，应落实企业主体责任，推动排污许可制度实施的精细化管理思路创新。

  当前污染源环境管理存在诸多弊端

  一是管理部门定位不清、角色不明，对固定源的排放行为大包大揽、全管全控。环保部门被迫承担了企业不按照法律法规要求排污、治污的责任。原本应当仅作为“裁判员”，却被迫加入“运动员”序列陪跑。其具体表现在，环保部门不断提高监管要求，增加固定源环境管理范围，对固定源的监测频次不断加密，监测设施不断升级，监测污染物不断扩展。然而，公众却依然质疑环境质量的改善效果。对排污行为的掌握固然是精细化管理的基础，但全国仅20多万环保系统人员，对现有统计口径内的固定源进行监测与现场检查已经占用了大量人力、物力、财力，如果将全国近150万家固定源24小时全部监管起来更是难上加难。更为困难的是，环保部门发现问题之后难以通过处罚对企业产生真正威慑效果。虽然环保法等上位法律近年来修订后增强了处罚要求和力度，但对企业进行处罚、提起诉讼等法律规定还不够具体、完善，在部分案例中存在可操作性不足的问题，在一定阶段内尚不能覆盖全部固定源。

  二是排放量数出多门、数据不统一。根据管理需求不同，环保部门可从环境影响评价、总量减排、排污许可证等多套数据中获取许可排放量数据；又因“三同时”验收、环境统计、排污收费等多种目的而收集了多套实际排放量数据。这些数据多为企业填报，数据上报目的不一，导致口径、测算方法不同，从而引起数值差异，给落实排污许可制度、推行全面达标排放等系列政策带来困难。

  三是对非重点污染源和非主要污染源监管不够，处罚难以执行。近年来，固定源环境管理的重点一直在重点污染源。这些重点污染源占主要污染物85%的排放量，虽然对这些重点污染源企业实施了严格的环境保护要求，管住了大部分的污染排放，但同时对85%范畴以外的企业却管理松懈。部分地区存在对某些“未批先建”、“批而不验”、“批建不符”甚至无任何合法手续的企业视而不见、未纳入管理的现象。一些手续不合法的小微型企业肆无忌惮地排放污染物，环保部门却很难直接将其取缔，处罚难以严格执行，提起诉讼成本高昂。此外，即便是针对重点污染源，虽然作为约束性指标的四项主要污染物的管理日趋严格、规范，但对重金属及其他有毒有害污染物却依然停留在起步阶段，尤其部分有毒有害污染物的种类不明确、排放数据无统计、基层监测能力跟不上，未能出台有效管理措施，更难以监管与考核。

  创新思路提高污染源精细化管理水平

  创新一：明确各责任相关方职责，将管理责任分解落实到各方面。固定源环境管理并非一家之力，从责任相关方来看，应由管理部门、企业、公众共同参与。其中管理部门的职责非环保部门独力承担，工信、发改部门应当明确区域的环境准入制度，制定明确的产业政策负面清单；住建部门应当对污水处理厂、供热锅炉等公共基础设施的环境管理负责；农业部门应当对规模化畜禽养殖场的环境管理负责。企业必须承担自行举证、自行申报的义务，从被动管理转为主动自我监管，并向社会公开排放信息。公众则有义务对环境质量开展监督，对固定源的排放行为进行监督与举报，环保部门应当对举报结果进行反馈。

  创新二：形成一证式管理，一个窗口对外的办事大厅模式。一证式管理的思路是企业自开始排污起就应当在排污许可证的管理之下，持证排污、按证排污，通过一本证照实现对固定污染源的全过程管理和多污染物协同控制。在响应国家简政放权要求的背景下，负责发证的环保部门应当理顺内部管理职能，调整内设机构，将有关行政许可和排污许可证管理的职能统一归口到一个处（科）室，实现一个窗口对外，一站式服务，牵头“一证式”改革和排污许可证核发管理工作。浙江省台州市提供了“一站式”的办事大厅服务。广东省排污许可证证照申请、审核、发放、管理均通过互联网办事大厅进行，进一步简化了程序。通过这种方式，排污企业申请许可证只需要在大厅提交申请、递交材料、获取审批，减少了企业往返环保局、递交各种材料的负担。

  创新三：构建排污许可证信用评分体系。信用评分体系是一种对企业有效的约束手段，在环保部门的管理中也应用较多，例如“红牌”、“黄牌”企业等。将信用评分与排污许可证管理结合，能够更好地发挥排污许可证对固定源的约束作用。浙江省长兴市借鉴交通部门的驾照积分制度，设计了排污许可证年度积分制，制定了排污单位的违法违规排污行为扣分标准。环保部门按照标准每年度对企业进行积分管理，一旦企业因为环境违规而导致积分扣完，则对企业处以扣押许可证、停产整顿等惩罚。从驾照积分制度的实施情况来看，排污许可证年度积分制很有可能成为约束企业排放行为的有效手段。

  创新四：鼓励第三方技术市场充分参与固定源监督管理。排污许可制度改革促进企业承诺守法、自证合规，将推动第三方技术市场的繁荣。企业的污染防治设施运营、年度执行报告编制、自行监测计划实施等，均可委托有专业技能的第三方机构协助完成，提高专业性与效率。从美国的石化行业等产品复杂、专业性强的排污许可证管理情况来看，大量涉及行业污染排放的专业内容由聘请的行业相关技术人员开展管理与技术支持工作，专业性的服务能提高精细化管理的品质，这也是将环保部门管理人员从全防全管的桎梏中解套的重要思路。

  创新五：构建基于排污许可证台账的环境审计模式。借鉴会计台账管理与审计制度，可以在有条件的行业内试行基于排污许可证台账的环境审计模式。针对企业提交的年度执行报告与台账资料，借助第三方开展审计工作。以环境审计的模式进行排污许可证的管理，有助于加强许可证的规范化管理，提高环保部门对企业年度执行报告的审查能力，推动固定源管理的市场化、专业化。

  创新六：在有条件的区域内实行全面电子化的平台管理，推广刷卡排污等自动化手段。浙江省是最早开展刷卡排污试点的省份之一，江苏、河南、河北等省近年来也在固定源排放量管理方面投入了较大的人力物力，开发电子化的排污许可证管理平台乃至企业IC卡排污系统。这类平台并非简单的排污许可证申报审核平台，而是集成了自动监测、刷卡排污、总量管理、环境统计、移动执法、视频监控为一体的“天眼”式管理系统。实践发现，电子化的管理手段能够极大地提高环境管理效率，增强环境管理的准确性，提高精细化管理水平。

  创新七：建立精细化的排污权管理体系，维持排污指标的区域平衡，推动环境质量改善。精细化的排污权管理体系，应当以单个企业的许可排放量为基础，以排污权为载体，精确计量、核算、统计企业在具体时间段拥有的排污权以及可供参与交易的排污权。以排污许可证作为载体，将目前多头绪的统计数据统一为企业的许可排放量与实际排放量两套数据，界定富余排污权，开展排污权有偿使用与交易。新建企业需要从市场上获取排污权，或者要求现有企业通过削减污染腾挪出排污权。环境质量不达标的地方，可以设置交易比例实现排污权的减量替代，进而推动环境质量的改善。这将是对新建企业进行管控的有效措施。

  创新八：探索构建企业环境强制责任保险制度。可借鉴交通强制责任保险，在有条件的区域探索构建企业环境强制责任保险制度。对企业进行分级评估，要求存在高环境风险的企业参加环境强制责任保险，将保险公司纳入固定源管理体系中来，分担环保部门风险管理的压力。由保险公司参与企业履行持证排污原则的审查，可发现企业存在的风险源，提高排污许可证管理中对环境风险管理的针对性，帮助企业更好地防范风险，提高精细化管理水平。

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  排污许可制要求落实企业主体责任

  《环境保护法》中按日计罚规定的出台，使环保部门获得了处罚企业最有利的手段。在此前提下，应当转变固定源环境管理思路，从环保部门大包大揽的误区中走出来，强调落实企业主体责任，由企业主动实行环境管理并上报监管部门，推动实施固定源精细化管理。排污许可证正是固定源实施精细化管理的基础，是企业的守法文书。

  在排污许可制度体系中，企业的环境主体责任主要体现在承诺守法、自主申报、自行举证、按证排污。建立企业承诺守法制，即以默认企业遵纪守法为管理前提，一旦发现企业有违法违规行为，则通过从重处罚予以威慑。在此框架下，企业落实主体责任主要采取自行监测、台账记录、执行报告、信息公开四大手段。

  一是自行监测。监督性监测对企业排污行为的覆盖力有限，从承诺守法的角度，应当要求企业按照国家有关自行监测的规范和排污许可证的要求，编制自行监测计划，确定监测点位，明确监测指标、频次以及采样监测方法、质量控制要求等，自行或委托第三方定期开展监测工作。政府在排污许可证管理过程中可采信自行监测数据，企业与第三方共同对监测数据的真实性、准确性负责，一旦发现伪造数据的情况，即可按照《环境保护法》《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》等国家法律、法规规定从严处罚，甚至追究刑事责任。

  二是台账记录。企业应当建立完备的环境管理台账制度。在国外，环境管理台账是企业自证达标、追溯超标或故障起始时间点的重要证据，因此国外的企业从明晰责任、自行举证的角度便会提出很高的规范化要求。国内已经实施多年的污染减排工作对台账也有具体的规定，诸如火电、造纸等重点行业已有相对规范的台账报表档案记录。例如，按日记录污水处理设施进出水量、水质、污泥产生量与处置情况、用电量、药剂消耗量、环保设备运行及维修记录，按月记录产品产量、原料用量、工业产值等。这些规定应当在排污许可证中予以固定。企业应当配备专人专职进行台账记录、整理和维护，并保存台账以备检查。

  三是执行报告。报告是企业向环保部门履行告知义务的主要形式，分为异常报告与年度执行报告。企业有责任向环保部门报告异常、突发或变更情况，包括故障报告、超标报告、突发环境事件应对报告、变更报告、停产整治报告等。企业有责任按年度自行或委托第三方编制许可证执行报告，说明企业履行排污许可证要求的情况，并向环境保护主管部门提交书面报告。对于重点监控的企业，提交执行报告的周期应当缩短。

  四是信息公开。信息公开应当是企业的基本义务，在多部法律文件中都有规定，但目前履行情况并不理想。笔者认为原因主要包括：缺乏信息公开管理的具体实施规范与要求，企业未明确应当公开哪些信息；由于信息不对称及环保宣教不足，公众未明确需要公开哪些信息；由于监管不到位，环保部门未明确如何公开信息以及平台渠道。在排污许可证核发管理的顶层设计过程中，需要明确持证单位应以怎样的频率通过哪些渠道公开哪些信息，使公众掌握排污许可证申请、审核、发放、实施等过程的关键资料。