国有企业混合所有制改革的突破口

  1999年党的十五届四中全会提出国有经济必须“有进有退，有所为、有所不为”，开始了以国有企业股权多元化为目标的混合所有制改革探索。2014年党的十八届三中全会明确提出要积极发展混合所有制经济。2015年9月，国务院印发《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》。2016底中央经济工作会议又明确提出，混合所有制改革是国有企业改革的重要突破口，再次突出了推动混合所有制改革的重大意义，为深化国有企业改革指明了方向。

  发展混合所有制

  促进国企改革的必要性

  （一）促进国有企业进一步完善法人治理结构

  长期以来国有企业存在的主要问题就是公司治理结构不完善、制衡机制缺乏、内部行政化色彩浓厚、政企不分、政资不分等，导致国有企业改革不断在实现“政企分开、政资分开”和防止“内部人控制”之间矛盾中摇摆，股权多元化改革的主要目的就是希望通过完善现代企业制度，在国有企业内部建立起制衡机制，从根本上解决这一矛盾。

  发展混合所有制的实质就是深化产权制度改革，推动国有企业产权更加清晰、委托代理制度更加有效，推动国企改革取得新突破。

  （二）破解当前国有资本相对固化的局面，需要推动混合所有制经济发展

  从1999年开始推动混合所有制经济以来，中小国有企业退出了一般竞争性领域，大型国有企业股权多元化改革也取得了很大进展。截至2013年底，全国90%的国有及国有控股企业完成了公司制股份制改革，中央企业及其所属子企业改制面达到89%，中央企业资产总额的56%、净资产的70%、营业收入的62%已在上市公司。然而，国有股比重偏高、“一股独大”导致的国有资本相对固化的问题一直没有得到很好的解决。国有企业中国有股权比重自2007年以来一直保持在80%左右，国有股权比重高达80%-90%的二级上市公司非常普遍。

  国有资本相对固化一方面导致国有资本利用效率低下，影响力和带动力不足，另一方面又使国有企业法人治理结构难以出现根本的改观。为此，亟需深化混合所有制改革，盘活闲置国有资本，发挥国有资本杠杆作用，放大国有经济功能，优化国有资本布局，提高国有资本回报率，提高国有企业整体效益。

  （三）引导民营资本注入实体经济

  改革开放以来，民营经济得到了前所未有的繁荣和发展，根据国家统计局数据显示，目前国有经济在资产总量上只占全社会资产总额不到三分之一，非公有制经济投资已占到全社会固定资产投资比重的50%以上。但是，由于民营经济经营灵活性和短期逐利性较强，在当前宏观经济下行阶段，民营经济资金缺乏良好的投资渠道，大量涌入股市、房地产等行业，人为地推高房地产、股市泡沫，并积聚自身的经营风险。而中国作为一个最大的发展中国家，实体经济发展亟需的资金却很难得到保障，国有企业改革重组需要的资金也难以落实。国有经济多数分布于涉及国计民生、培养国家未来世界竞争力的重要产业和行业，民营经济参与国有企业改制重组，实现共同发展，不仅有利于国有经济发展，更有利于引导民营资本合理布局，规范发展，保值增值。

  （四）促进民营企业法人治理结构的完善

  虽然国有企业法人治理结构难以让人满意，但民营企业法人治理问题更为突出。与国有企业相比，民营企业不仅同样存在委托——代理关系中职业经理人信任缺失的问题，从而大量地存在家族制经营、个人主义管理思维强烈、战略布局缺失、人力资源管理不系统、缺乏创新等一系列问题，制约着民营企业的真正发展壮大。而国有企业具有的制度健全、组织严密、目标明确等优势，却是民营企业难以比拟的。由于存在组织上的内部制约，从平均意义上看，国有企业的现代企业制度普遍比民营企业更加健全。

  进一步深化混合所有制改革，深度融合国有资本和民营资本，可以让民营企业同时参与到规范的公司治理结构中去，在共同治理的进程中各自规范法人治理结构，在经济效益和管理模式上实现互利共赢的局面，培养更多具有国际竞争力的中国企业。

  发展混合所有制的困难和障碍

  发展混合所有制经济，推进国资国企改革是中央早已确定的方针，但推进过程中，各地方和企业进度不一，发展很不均衡，主要是存在一些“难啃的硬骨头”，需要深入研究和解决。

  （一）担心承担国有资产流失责任

  汲取上世纪90年代“为混而混”、泛“MBO”、大规模“民进国退”造成大量国有资产流失的惨痛教训，国资国企改革的一条重要底线就是防止国有资产流失，无论企业还是政府部门都必须严格遵守。

  目前，多数小型、一般竞争性领域及不具备竞争优势的国有企业基本已经退出市场，剩下的国有企业基本上都处于战略竞争领域和公益、保障性领域。国有企业改革已经进入深水区，“改到深处是产权”。大型国有企业在发展混合所有制过程中如何确保国有权益不损失，相关规定难以细化，又缺乏容错机制，在国有企业产权交易的过程中，各方面都不同程度存在承担国有资产流失的责任顾虑。此外，当前的一些产权交易政策，在相关的防止国有资产流失的法律法规规定下，使得一些国有产权交易效率低下，一定程度上给推进混合所有制改革带来了阻力。

  （二）重要行业和关键领域的控制力保障问题

  在涉及国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键环节、重要的资源等领域，国有企业、特别是中央企业必须起主导作用，这是由中国社会主义经济性质、以及中国目前处于赶超世界经济强国阶段特征所决定的。重要的资源，由于其稀缺和非再生性，更需要从为子孙后代福利的长远眼光，进行统筹开发，不能再重蹈上世纪90年代为眼前利益任意贱卖，导致资源损毁性开采的局面。在“市场失灵”的诸多民生领域，国有企业必须承担起基础的保障责任。着眼全局，为提高国民经济的整体效益，在推进混合所有制经济过程中，国家经济命脉产业、支柱产业、战略竞争性产业如果失去了控制力，必然导致中国经济整体竞争力永远落后于西方发达国家，在世界经济分工中永远落后的局面。因此，处于这些行业里很多大型、特大国有企业发展混合所有制经济面临着要么接受被控股、要么难以混合的两难问题。

  （三）国有企业历史负担和社会包袱没有彻底解决

  国有企业普遍存在的各类社会包袱和历史遗留问题，严重制约着混合所有制经济的深入推进。国有企业的历史负担和社会包袱使得国有企业“不敢改”，民营企业等投资主体“不敢进”。特别是，由于历史原因，一些城市是伴随着特定国有企业发展兴盛，产业结构极其单一，地方财力极其有限，企业的历史负担和社会包袱更难以解决，企业改制重组困难重重，职工难以安置。此外，由于中国社会保障体系不健全、不平衡、效率较低，短期难以改善，职工权益欠债太多，进一步延阻了混合所有制的推进。

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  （四）国有资本与民营资本非对称性使民营资本缺乏动力

  经过多年改革，国有经济从一般竞争领域及不具备竞争优势的行业逐步退出，向重要的行业和关键领域集中。中央企业从2003年的196户下降到目前的102户，资产总额从6.9万亿元到目前近50万亿元。而其他性质的企业，虽然数量非常庞大，但资产极其分散。据国家统计局数据，截至2015年底，规模以上国有及国有控股工业企业资产总计455211.40亿元，占比45.53%，规模以上民营工业企业资产总计224598.4亿元，占比22.47%。2015年世界《财富》杂志公布的世界500强企业94家上榜的中国大陆地区企业中名单，国有企业占88家，其中，中央企业47家。国内比较，中国企业500强的59.5万亿元营业收入中，国有企业的营业收入为46.6万亿元，占78.3%。营业收入超过1000亿元的企业共144家，其中国有企业共118家，民营企业仅26家。数据说明，中国民营企业以中小企业居多，在国际国内有影响力的大型企业很少。因此，单一的民营企业在体量庞大的国有企业面前就显得十分渺小，即使参与大型国有企业的混合所有制改革，也难获得足够的资本发言权，惟恐“一股独大”对自己的吞噬。

  （五）国有资本多元化目标与民营资本单一目标的矛盾

  一直以来，国有企业和民营企业由于利益诉求不完全相同而难以融合。民营企业主要追求利益最大化，国有企业关注长期回报，还要符合国家意志、承担社会责任。国有资本与民营资本结合，在事关企业发展等重大问题上，决策依据、决策程序等方面有很大不同。在混合所有制企业中，无论国有资本占控股地位或非控股地位，作为国家和全民长远利益的代表，都肩负着国有资本保值增值、维护社会稳定等重要职责。国有资本目标多元化与民营资本的单一最短实现利润最大化目标出现冲突的情况下，必然导致混合后的企业经营目标、管理理念，以及企业文化等诸多方面的冲突。

  实现混合所有制的突破口

  （一）以“管资本为主”，大力推动大型国有企业股权多元化

  党的十八届三中全会提出了要“以管资本为主”深化国资国企改革。“管资本”意味着国有资本管理要更多地从过去注重企业的日常经营向注重资本安全性、功能性、流动性、盈利性和持续增值性方向转变。对于大型、特大型国有企业，特别是中央企业而言，解决资本相对固化的问题，首先要解决好资本的流动性问题。目前，中国联通、中国建材、中国医药等企业已由国资委、国家发改委批准成为第一批发展混合所有制试点工作的企业，以期在国有资产定价机制、产权流动机制等方面实现新的突破，从而在实现国有资产的证券化方面探索出新的、既保障国有权益不被侵蚀，也符合市场规律的新途径。

  （二）加快产业规划，充分发挥市场机制作用

  国有资本必须在中国重要的行业和关键领域起决定作用，是中国社会主义市场经济必须坚持的原则。但是，“重要的行业”和“关键领域”是具有很强历史特征的动态概念，一些产业在过去是重要行业，到现在很可能就不再重要。如建国初很乃至较长一段时期内作为支柱产业的纺织、轻工行业，随着中国基本解决了温饱问题就已经对国民经济大局不再产生根本性的影响，重要性大大降低。中国的高新产业，具有带动、引领国内产业发展前端产业等作用，由于投资风险巨大，需要国有层面大规模投入，已经发展成为当前的重要行业和领域，但随着今后技术和产业的逐渐成熟，将来很可能成为完全竞争的产业，不再是重要行业。一些稀缺的不可再生的自然资源，必须在国家层面进行统筹综合节约开发。而电网、电信基础网、铁路等属于对国民经济发展起保障作用的产业，具有一定的自然垄断性，但随着供求关系的变化，新的替代能源发展，也可能进入鼓励其他资本进入的产业。

  党的十八届三中全会明确提出要使“市场在资源配置中起决定性作用”，必须进一步厘清市场与政府的边界，破除一切行政垄断和尽可能放开自然垄断，打破地域分割和行业垄断，着力清除市场壁垒。因此，对这些其他资本不愿意进入和限制进入的行业和领域要认真研究市场开放度和相关行业准入的问题，以“负面清单”管理鼓励其他经济类型进入这些领域。

  （三）健全社保体系，加快历史问题解决

  健全统一的社会保障体系是社会主义市场经济的重要内容，与国有企业改革关系甚密，是建立现代企业制度的一个重要保证。社保体系不健全、发展不平衡是国有企业历史负担和社会包袱长期难以解决的重要原因之一。2016年通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）》提出，要改革完善社会保障制度，坚持全民覆盖、保障适度、权责清晰、运行高效，稳步提高社会保障统筹层次和水平，建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度。为此，一方面需要国有企业加大改革重组的力度，以改革发展解决历史遗留问题，另一方面，需要各级政府进一步加强社保体系建设，为国有企业改革解决后顾之忧。

  （四）用好增量资产、盘活存量资产

  2016年9月，李克强总理在深化国有企业改革和发展座谈会上指出，国有企业要做好增量、盘活存量、主动减量，优化国有资本布局结构，推动企业兼并重组。由于当前单一的民营资本与国有资本体量差距悬殊，单一民营资本缺乏动力参与国有企业的改革发展。很多中央企业通过并购重组，通过新项目投资吸引民营企业资本实现互利共赢，盘活了原有资产。此外，一些地方政府加强对民营资本的引导，通过发起基金等多种形式，把单一的体量较小的民营资本汇集起来，参与国有企业改制重组，在发展混合所有制经济方面进行了成功的探索，取得了良好的效果。

  （五）规范市场准入秩序，分类监管国企

  发展混合所有制必须拉平各类经济的市场待遇。国有企业在诸如环保、安全、劳动防护、社保等诸多方面投入普遍优于其他类型的企业，在主动履行社会责任方面，国有企业也明显优于民营企业。在当前大力推动“供给侧改革”、“去产能”过程中，发展混合所有制经济的当务之急，是明确相关行业、特别是在完全竞争性、产能明显过剩领域的相关技术、能耗、环保、安全等方面的行业准入标准，规范市场秩序，要避免高污染、高能耗、低技术、低环保标准、低成本、低安全生产及劳动保护水平的落后产能逆向淘汰先进产能、出现“劣币驱逐良币”的现象，从而使混合所有制推动相关行业向符合国家产业政策方向、符合集约发展的高标准方向发展，提高中国相关产业的整体发展水平。

  此外，国有企业特别是大型国有企业多数具有多主业经营特点，业务中既有完全竞争业务，也有保障性、公益性任务。发展混合所有制需要加快国有企业的业务分类，并就其业务类型进行分类监管，并就不同业务类型宜独则独、宜控则控、宜参则参，探索发展混合所有制经济的多种路径。

  党的十八大再次重申了“两个毫不动摇”：要毫不动摇巩固和发展公有制经济，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。国有企业发展混合所有制经济要有利于国有经济提高活力、影响力、控制力和抗风险能力，也要有利于促进非公经济的发展。国有企业和民营企业均可以以此为契机，共同造就有效的治理结构、高效的运行机制，形成中国的职业经理人制度、构建新型劳动关系，互利共赢，共同发展。