PPP项目采购是否必须强制资格预审？

  PPP项目采购按照财政部的相关规定，需要全部强制性实施资格预审，但是在实际操作中，有些PPP项目并未实施资格预审。因此，有必要从资格预审的上位法依据、设置资格预审的立法意图、资格预审的利弊、PPP项目的特殊性、PPP项目的采购方式等予以分析、反思。通过分析研究，笔者认为，应还权于招标人（采购人），由招标人（采购人）自行决定是否实施资格预审为妥。

  矛盾：实际操作与有关规定不一致

  2014年12月31日，为了贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），推广政府和社会资本合作（PPP）模式，规范PPP项目政府采购行为，财政部根据《中华人民共和国政府采购法》和有关法律法规，制定并印发了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号），该办法第五条规定：“PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。”这表明，按照财政部的规定，PPP项目采购必须实行资格预审，资格预审为“规定动作”，必不可少，且强制使用。

  但是，在PPP项目采购的具体实施过程之中，又有一些项目并未严格实施资格预审，而是采用资格后审或者模糊用语的“资格审查”。比如，2015年11月2日贵州省交通运输厅委托的代理机构四川国泰工程管理咨询有限公司在贵州省公共资源交易中心网站上发布的《贵州省铜仁至怀化高速公路（铜仁段）PPP项目社会资本招标公告》中就明文规定：“现对本项目的社会资本进行公开招标，实行资格后审。”又如：2015年9月10日贵州宏财投资集团有限责任公司委托的代理机构贵州万和工程招标代理造价咨询有限责任公司在贵州省公共资源交易中心网站上发布的《盘县2015年城关镇片区棚户区改造项目PPP投资合作人竞争性磋商公告》第3.5条就明文规定“本项目磋商采用资格审查方式”。

  一边是《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》强制要求实施资格预审，另一边是实际工作中要么资格预审、要么资格后审，甚至是既不写明是资格预审还是资格后审，而笼统规定为资格审查。对于国家政策规定与实际操作之间的不一致，需要予以反思，究竟是国家政策规定的不合理，还是实际操作的不合法、不合规？

  反思：强制实施资格预审的合法性反思

  首先，政策法规制定须维护社会主义法制的统一。根据《中华人民共和国立法法》第四条的规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”为了维护社会主义法制的统一，立法时必须遵循下位法根据上位法予以制定的原则。如国务院制定行政法规，必须根据宪法和法律制定；省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规，一是要根据本行政区域的具体情况和实际需要，二是要在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定规章，要根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定。

  《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》由财政部制定，其制定时也须“维护社会主义法制的统一”，也须根据法律和国务院的行政法规、决定、命令以及财政部的规章等予以制定。那么，《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》强制要求实施资格预审，是否有上位法的依据呢？

  其次，对PPP项目强制实施资格预审的上位法审思。

  自2000年1月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法》第十八条第一款的规定：“招标人可以根据招标项目本身的要求，在招标公告或者投标邀请书中，要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况，并对潜在投标人进行资格审查；国家对投标人的资格条件有规定的，依照其规定。”可以看出，《中华人民共和国招标投标法》并未规定“资格预审”或“资格后审”，只规定了“资格审查”，也就谈不上强制要求实施资格预审。

  自2003年1月1日起施行的《中华人民共和国政府采购法》也与《中华人民共和国招标投标法》对此的规定基本一致，即也并未规定“资格预审”或“资格后审”，只规定了“资格审查”，当然也就谈不上强制要求实施资格预审。《中华人民共和国政府采购法》第二十三条的规定：“采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。”

  自2012年2月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法实施条例》第十五条第二款规定：“招标人采用资格预审办法对潜在投标人进行资格审查的，应当发布资格预审公告、编制资格预审文件。”可见，《中华人民共和国招标投标法实施条例》明确规定了“资格预审”，但并没有规定招标人必须强制实施资格预审，而是将是否实施资格预审的权力和权利赋予给了招标人，由招标人自行决定。换言之，是否采取资格预审是《中华人民共和国招标投标法实施条例》赋予招标人的权利，而不是《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》要求招标人（采购人）的义务。

  自2015年3月1日起施行的《中华人民共和国政府采购法实施条例》也与《中华人民共和国招标投标法实施条例》对此的规定基本一致，即虽然明确规定了“资格预审”，但并没有规定采购人必须强制实施资格预审，而是将是否实施资格预审的权力和权利赋予给了采购人，由采购人自行决定。其第二十一条第一款规定：“采购人或者采购代理机构对供应商进行资格预审的，资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。已进行资格预审的，评审阶段可以不再对供应商资格进行审查。资格预审合格的供应商在评审阶段资格发生变化的，应当通知采购人和采购代理机构。”

  自2014年2月1日起施行的《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）并无“资格预审”一词。

  自 2014年2月1日起施行的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）明确规定了“资格预审”，但也只是要求政府采购货物和服务采用邀请招标的方式时，才必须强制实施资格预审，对于公开招标采购货物和服务，则并无强制实施资格预审的要求。其第十五条规定：“采用邀请招标方式采购的，招标采购单位应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息媒体发布资格预审公告，公布投标人资格条件，资格预审公告的期限不得少于七个工作日。”

  最后，PPP项目强制实施资格预审尚无充分的上位法依据。

  前述法律、行政法规、规章，均属于《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的上位法，但只有《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定邀请招标采购货物和服务时，才必须实施资格预审。而PPP项目与货物或服务采购项目之间并不能划等号，PPP项目的采购方式与邀请招标之间，也不能划等号，PPP项目的采购方式，有公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源采购等众多方式。

  虽然早于《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（2014年12月31日发布）发布的《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号，2014年11月29日发布）第十三条明确规定：“项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。”但是，《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》均由财政部制定，且均属于政策性文件，效力层级相同，不能作为制定的依据。

  因此，从对上位法的依据进行分析可知，《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》强制要求所有PPP项目均实施资格预审，并未有充分的上位法依据作为支撑，与上位法之间的规定出现了不一致。

  利弊：实施资格预审的利弊分析

  首先，研究一下实施资格预审的立法意图。从前文所述可知，《中华人民共和国政府采购法》与《中华人民共和国招标投标法》均未明文规定“资格预审”，一直到10余年后实施的《中华人民共和国政府采购法实施条例》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》，才明文提出“资格预审”，但也均未强制要求必须实施“资格预审”。

  对于为何实施“资格预审”，有关部门做出以下解释：

  其一，在国家发展和改革委员会法规司、国务院法制办公室财金司、监察部执法监察司联合编著的《中华人民共和国招标投标法实施条例释义》一书第40页中释义为：“资格预审的目的是为了筛选出满足招标项目所需资格、能力和有参与招标项目投标意愿的潜在投标人，最大限度地调动投标人挖掘潜能，提高竞争效果。对潜在投标人数量过多或者大型复杂等单一特征明显的项目，以及投标文件编制成本高的项目，资格预审还可以有效降低招投标的社会成本，提高评标效率。”另外，对于《中华人民共和国招标投标法实施条例》对于资格预审的众多条文规定，它们还特别说明两点：一是《条例》（即《中华人民共和国招标投标法实施条例》）未对资格预审和资格后审作倾向性规定。虽然《条例》关于资格预审的规定远多于资格后审，并不意味着《条例》更重视或者鼓励资格预审。《条例》对资格预审规定的内容之所以多于资格后审，主要原因是资格预审需要经过公告发布、预审文件编制发售、澄清说明、预审文件编制提交、资格审查等一系列流程，而根据《条例》第20条规定，资格后审属于评标工作的一部分，适用现行有关评标的规定即可。二是采用何种资格审查方式由招标人根据实际自主确定。在什么情况下采用资格预审？世界银行的相关规定可供参考。世界银行《货物、工程和非咨询服务采购指南》第2.9款规定：通常对于大型或复杂的工程，或在准备详细的投标文件成本很高不利于竞争的情况下，诸如专为用户设计的设备、工业成套设备、专业化服务以及交钥匙合同、设计和施工合同或管理承包等，对投标人进行资格预审是必要的。国际咨询工程师联合会（FIDIC）在《FIDIC招标程序》中也将资格预审列为其推荐的招投标程序的一个主要环节。但不是强制要求的环节。

  其二，在财政部国库司、财政部条法司、财政部政府采购管理办公室、国务院法制办公室财金司联合编著的《中华人民共和国政府采购法实施条例释义》一书第80页释义为：“采购人可以要求参加政府采购活动的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。需要说明的是，实践中很多人认为资格预审只适用于邀请招标，这是一种误解。资格预审是采购程序中一个独立的环节。除单一来源采购外，其他采购方式均可适用，具体由采购人或者采购代理机构酌情决定。”

  因此，对于《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》强制要求所有PPP项目均实施资格预审，与国家对“资格预审”的立法意图也并不完全一致，在PPP项目采购中，如果采用单一来源的方式采购社会资本方，是不需要实施资格预审的，因为仅此一家。

  其次，实施资格预审的有利之处。资格预审，从某种意义上说，它把招标程序分为两个阶段，第一个阶段是选择“合格的潜在投标人”，第二个阶段是选择“最优的投标要约”。资格预审的利，主要体现在以下方面：

  一是能够确保招投标活动的竞争效率。当竞争是在具有同比竞争力的投标人之间进行时，才能最大限度地调动相互竞争的投标人的潜能。投标人实力和水平差距过大，将大大降低竞争的效率，资格预审通过对申请人的资质、业绩、技术水平、财务状况、人员状况等的评审，能够发挥“过滤”的作用，确保投标的竞争性。

  二是可以有效降低招投标的社会成本。过多的投标人参与投标， 累计的投标投入太大，而中标人只能有一个，未中标人的投标成本不可避免地会转嫁到他们今后投标并中标的工程中，必然会增大社会成本和其他投资人的负担。

  三是可以减少评标工作量。提高评标效率，从而提高招投标工作的效率，确保招投标目的的顺利实现。这些作用在按照择优选择原则、通过资格预审活动限制投标人数量时更为明显。

  四是资格预审能够避免履约能力不佳的企业中标，降低履约风险。资格预审过程减少了大量潜在的承包商，将潜在承包商范围缩小至那些已证明有能力执行特定质量标准的承包商。经过资格预审，能够将资信、业绩达不到招标人要求的潜在投标人排斥在投标人之外，能够在一定程度上预防合同签订后履约风险的发生。

  最后，来谈谈实施资格预审的弊端。

  虽然资格预审有如上有利之处，但资格预审也有其弊端：

  一是采用资格预审容易形成投标人之间的串标。如果不实施资格预审而是实施资格后审，在投标截止日之前，即开标前，投标人的信息是保密的，相互之间是不知道的。但是一旦实施资格预审，不管是否通过资格预审，投标人之间均会相互知晓是否具有投标资格，并是否将参与下一步的投标工作，使相互之间有了了解和知晓，对于其串标，提供了可能。而且，正因为投标人数量经过资格预审筛选后减少，使投标人之间的竞争性，从另一个角度来说，也减少了。

  二是采用资格预审，延长了招标采购的时间，降低了招标采购的核心价值。通常认为，招标投标制度的设置，最核心的价值是解决价格问题。从资格预审公告的发布、资格预审文件的编制到资格评审等整个资格预审程序的完成，无疑会延长招标投标的时间。以建设施工为例，许多项目因其工程性质的特殊性，工期要求紧张，在竣工时间已定情形下只能压缩施工工期，这就增加了中标人追赶工期的成本。于是，投标人会在投标报价中增加追赶工期的成本，无形中会抬高最后的中标价，降低了招标投标制度的核心价值。

  三是采用资格预审，法律法规规定对资格审查专家或资格审查主体的约束性较少。对于资格审查委员会，《中华人民共和国招标投标法实施条例》也仅对“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目”的资格审查委员会有相应的组建要求，对于非“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目”则没有要求。其第十八条规定：“资格预审应当按照资格预审文件载明的标准和方法进行。国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目,招标人应当组建资格审查委员会审查资格预审申请文件。资格审查委员会及其成员应当遵守招标投标法和本条例有关评标委员会及其成员的规定。”由此导致的一个结果，就是有些项目的资格预审审查的随意性较大，容易侵害其他方的合法权益。

  正因为资格预审的弊端，《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》均没有强制要求所有招标采购项目必须实施资格预审，而是将资格预审的选择权，赋予给了招标人（采购人），以真正落实“项目法人责任制”的要求。贵州省住房和城乡建设厅2013年7月23日印发的《贵州省房屋建筑和市政工程招标项目勘察、设计、施工、监理资格预审文件和招标文件（标准文本）试行规定》第四条明文规定：“施工招标项目的工期不超过12个月（含）、技术相对简单、工程造价在800万元（含）以内的小型工程，资格审查采用后审方式，招标文件适用《简明标准施工招标文件》，合同采用总价合同形式。施工工期超过12个月、工程造价在800万元以上的项目，全部使用国有资金投资的，资格预审采用合格制；部分使用国有资金投资的，资格预审采用有限数量制或合格制。其招标文件适用《标准施工招标文件》，合同采用单价合同形式。采用有限数量制的，项目投资估算价在1000万元以上时，预审合格人数下限设为9家；1000万元（含）以下时，预审合格人数下限设为7家。当投标报名人数或递交资格预审申请文件人数少于或等于设定数量的，不再进行资格预审，资格预审改为资格后审。”

  建议：针对不同的项目及采购方式确定是否资格预审

  PPP项目相互之间具有重大的区别。2014年5月18日，国家发展和改革委员会推出了首批80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，涵盖了铁路、公路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程，油气管网及储气设施，现代煤化工和石化产业基地等方面，每一个项目之间，均有着重大区别。

  2014年11月30日，财政部发布的《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）中的30个PPP示范项目，涵盖了新能源汽车、供暖、地下综合管廊、污水处理、供水、轨道交通、垃圾处理、医疗、环境综合治理、交通、体育等领域，范围之广，区别之大，不能不具体问题具体分析，具体情况具体对待。

  而且，《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）明确指出：“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。”各类PPP项目之间，性质不同，领域不同，强制要求一刀切均实施资格预审，可能有悖其具体特点，值得探讨。

  同时，PPP项目采购方式众多，需要区别对待。根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第十一条的规定：“采购方式选择。项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。”因此，PPP项目采购方式目前至少有公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购5种采购方式。

  在这5种采购方式之中，除了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》明确规定以邀请招标的方式采购货物和服务需要实施资格预审外，其他4种方式，对资格审查均无强制性要求。在财政部国库司、财政部条法司、财政部政府采购管理办公室、国务院法制办公室财金司联合编著的《中华人民共和国政府采购法实施条例释义》一书中写明，单一来源采购项目，是不需要资格预审的。因此，至少公开招标、竞争性磋商、竞争性谈判，是否必须强制实施资格预审，法有授权，授给了招标人（采购人）自行根据项目的具体特点决定。

  虽然《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》明文规定所有的PPP项目采购必须实施资格预审，但是在现实面前，有些PPP项目并未严格按照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的规定实施资格预审。从前文的分析不难看出，不管是从上位法的规定来看，还是从相关的立法意图以及实施资格预审的利弊，甚至PPP项目的复杂性、重大差异性、采购方式众多性来看，都应当具体事宜具体分析，具体情况具体对待，将PPP项目采购是否实施资格预审，交给招标人（采购人）来综合考量决定，以便真正落实“项目法人责任制”。