再来1万亿元专项债 财政刺激路线图正逐步清晰

新冠肺炎疫情对中国经济社会冲击前所未有，中央要求财政政策要真正发挥稳定经济的关键作用，市场静待新一轮财政刺激政策落地。

第一财经记者从地方了解到，第三批1万亿元地方政府专项债券已经下达地方，按要求在5月底前发行完毕。除了传统重大基建领域外，资金还会投向新基建、城镇老旧小区改造、医疗卫生等领域。

而这只是今年财政刺激计划的“冰山一角”。据测算，今年全年专项债规模可能达到至少3.8万亿元，不少机构预计可能是4万亿元。不仅如此，财政赤字率会较去年明显提高。中国财政学会副秘书长冯俏彬预计，今年财政赤字率将提至 3.5%，由此可多释放出5000亿元公共资金来支持地方“三保”（即保基本民生、保工资、保运转）。

另外，中央明确发行特别国债用于抗疫，尽管资金规模和具体投向仍不清晰，但市场普遍预计金额可能达到上万亿元，投向医疗卫生等短板领域，带动资金保就业、保市场主体。

5月迎发债高峰稳投资

疫情冲击下，政府、居民、企业收入均罕见地掉头向下。

官方数据显示，一季度国内生产总值同比下滑6.8%，规模以上工业企业利润同比下降36.7%，城镇居民人均可支配收入实际下降3.9%，全国一般公共预算收入同比下降14.3%。

4月17日中共中央政治局会议要求，以更大的宏观政策力度对冲疫情影响。其中财政政策要更加积极有为，提高赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债券，提高资金使用效率，真正发挥稳定经济的关键作用。

国泰君安证券首席宏观分析师高瑞东告诉第一财经，这意味着财政刺激力度将加强，4月份开始财政需要通过基建投资迅速发力，加强传统基础设施和新型基础设施投资。

政府投资自然离不开资金筹措，在疫情冲击和减税降费双重影响下，财政收入大幅下滑，地方更加依赖发债筹资。为了支持地方发债稳投资补短板，财政部在去年底和今年2月提前下达了两批次2020年专项债，总额达到1.29万亿元，目前地方基本完成了两批专项债发行。第三批1万亿元专项债也正式下达。

“我们已经收到了第三批专项债额度，要求在5月底发完。”西部某省财政人士告诉第一财经。一位中部省份财政人士也向记者确认，已经收到第三批专项债额度。另外，已经完成前两批专项债发行的山东省，近日披露5月份发债计划，其中5月计划发行760亿元新增专项债。

为了体现疫情防控和投资领域需求，财政部在此前专项债投向的交通基础设施、市政和产业园基础设施等七大领域外，新增了5G网络、数据中心、人工智能、物流、物联网等新型基础设施，增加城镇老旧小区改造领域，并允许地方专项债资金投向应急医疗救治、公共卫生等市政项目。

财政部预算司一级巡视员王克冰要求，第三批1万亿元专项债力争5月底发行完毕，确保早发行、早使用、早见效，尽快形成对经济的拉动作用。

4月26日，财政部还通知称，5月6日将招标续发行670亿元7年期和670亿元3年期记账式附息国债，总规模达1340亿元。这是国债发行单次规模新高。

5月份1万亿元专项债发行将创最近三年多以来新高，加之大批国债发行，5月份政府债券发行将迎高峰。

高瑞东认为，预计央行将运用降息、降准等货币政策手段，配合地方政府发行专项债的同时，进一步引导贷款市场利率下行。

对外经济贸易大学教授毛捷曾对第一财经分析称，由于提前下达的新增债务额不能超过全年新增地方政府债务限额的60%，根据目前已经提前下达2.29万亿元专项债估算，今年全年专项债规模将超过约38167亿元，不少机构预计可能达到4万亿元。

赤字率、特别国债将明晰

积极财政政策发力的另一个更常用的政策工具，是提高财政赤字率。以往财政赤字率均未超过3%的心理红线，但面对此次突如其来的疫情冲击，加上政治局会议已有相关表述，目前市场普遍预计财政赤字率会突破3%。

近日召开的十三届全国人大常委会第十七次会议，将审议全国人大常委会关于十三届全国人大三次会议召开时间的决定草案的议案。随着全国两会时间确定，赤字率和特别国债、专项债规模、用途也将清晰。

冯俏彬预计，疫情将导致2020年我国财政减收增支1.2万亿~1.7万亿元。加上今年国务院预计减税降费实际规模达到1.6万亿元，财政减收或超过2.8万亿元，财政收支平衡压力十分大，这也客观上要求财政赤字率上升。

“建议将财政赤字率提高到3.5%，由此可多释放出5000亿元公共资金，用于弥补一般公共预算收支缺口，支持地方实现‘三保’，稳定经济社会运行。”冯俏彬说。

发行抗疫特别国债更是历史上首次。目前市场对抗疫特别国债使用范围并未达成共识，多数人认为不应简单投入传统基建领域，而是将资金投向疫情短板领域的医疗卫生领域；与货币政策配合，注资金融机构，间接支持中小微企业及湖北等疫情影响严重区域。

冯俏彬告诉第一财经记者，目前疫情仍在变化，抗疫特别国债资金使用需要根据实际情况来使用，重点要与“六保”相结合，尤其是保市场主体、保就业。

上述政治局会议首提“六保”，即保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。

“适度提高一般公共预算赤字率，发行抗疫特别国债，是落实好‘六保’工作的重要财力保障。”高瑞东说。

近期中央预算内投资新增了四大领域，其中跟疫情直接相关的是公共卫生和物资储备体系。公共卫生具体包括地市级和县级疾控中心、重大疫情救治基地、传染病医院能力标准化建设、县级综合医疗机构基础设施建设等。应急物资储备体系建设包括存储医疗物资兼顾其他应急物资的储备仓库。

有地方官员告诉第一财经记者，有可能将要发行的特别国债筹集的部分资金会支持这些领域。中国政法大学施正文教授也认为，预算内投资新增的领域跟疫情防控直接相关，将来针对此次疫情发行的特别国债将会有部分资金对此进行支持。

优化支出结构，提高资金使用效率

尽管财政刺激力度加强，但不会也不能搞“大水漫灌”，优化财政支出结构和提高财政资金使用效率，才能真正地确保财政经济运行可持续性。

冯俏彬认为，当前大力优化财政支出结构，要特别注意适应我国发展阶段的变化，切实将财政支出的重点向基本公共服务、民生领域倾斜，财政支出结构要更多转向社会安全网建设。要实行全面绩效预算，提高财政资金的使用效率。

在财政收支矛盾十分突出的当下，地方政府以更大的决心过紧日子，不少地方在大幅压减一般性支出，力度罕见。

比如，财力紧张的黑龙江省近日发文，要求今年不出台新增津贴补贴和奖金政策、不新建办公用房和场馆、不新购公务用车等，砍掉一半的会议费、培训费、国内差旅费等，将财政资金向疫情防控、就业、中小企业纾困、促进消费、政府重大投资项目、粮食生产等重点领域倾斜。

为了提高财政资金使用效率，财政部已经全面实施预算绩效管理，以此来解决存在的财政资金低效无效支出问题，真正做到“花钱必问效、无效必问责”。

财政部部长刘昆今年2月撰文指出，今后一段时间，财政整体上面临减收增支压力，财政运行仍将处于“紧平衡”状态。在这种情况下，单纯靠扩大财政支出规模来实施积极的财政政策行不通，必须向内挖潜，坚持优化结构、盘活存量、用好增量，提高政策和资金的指向性、精准性、有效性，确保财政经济运行可持续。