国企改革：政策框架搭建进入“收官期”

  新一轮国企改革启动已有一年多时间，目前国资国企改革施工图基本完成。

  当前，国企改革布局框架陆续铺开，部分领域已取得明显效果和重大突破。与此同时，中央企业与地方国企以及地区之间的改革进展呈现“冷热不均”特征，亟待全面发力。

  记者获悉，相比绩效较好的企业，困难企业改革意愿更强烈；在竞争性领域中，改革更见效果；一些国企则因区域性困难，放慢了改革步伐。

  改革框架搭建即将收官

  记者从国资委了解到，目前国务院国企改革1+22文件体系已出台了1+18，剩余文件正在走程序；地方国企改革意见基本出台完毕，细化方案也正陆续面世。总体来看，国企改革的“施工图”基本完成，改革政策框架搭建进入收官阶段。

  本轮国企改革启动之后，相关部门以改革试点为抓手，进一步以点带面推进改革。《经济参考报》记者在中铝公司、中国诚通控股、中国五矿集团、新兴际华等试点企业看到，企业提质增效、托管处置困难企业、选聘市场化人才等工作获得各界认可。

  审批权力下放力度较大，企业自主性增强。国资委已经取消和下放审批事项21项，废止规范性文件33件；各地结合国有资本投资运营公司试点，进一步下放国资委部分审批事项和股东会权利，如江西省下放投资决策等6个方面26项审核备案事项，由企业自主决策，国资委进行后评价考核和激励约束。

  国资委有关负责人近期表示，党中央提出建立健全以管资本为主的国有资产管理体制，就是要在行使好出资人法定权益基础上，更加注重资本流动性的特点，运用市场手段、方式和机制进行监管。如今，这一监管方式的转变正逐渐在央企到地方国企身上得到落实。

  国企治理结构日臻完善，董事长“一言堂”现象被逐渐打破。本轮国资国企改革启动之后，各地国有企业大多建立了董事会制度，董事长一人主导逐渐向集体决策过渡。山东省此前大多数国有企业董事会、监事会缺位严重，改革启动以来，新配董事159名、监事15名，省管企业董事会、监事会基本配齐。

  经理层市场化选聘探索高管“能进能出”。作为国企“三项制度”改革的破题之举，国企经理层的市场化选聘已在一批企业推开。新兴际华、鲁信集团、山东能源集团、兖矿集团等一大批企业选聘了总经理，宝钢集团等企业选聘了副总经理。江西省国资委2014年组织企业面向境内外市场化选聘了1名总经理、7名副总经理和1名财务总监，对他们完全实行市场化管理和激励约束方式。他们的合同中明确规定，如未能完成经营目标将予以解聘。

  混合所有制改革进展有序，国企“联姻”民资涌现热潮。辽宁省提出今年国有企业全年引资500亿元目标，通过引进各类资本实现股权多元化，激发企业经营活力；山东省从去年底开始，在58家省管二级企业开展混合所有制试点；江西省已先后完成了中国瑞林、江中集团、江西省建工集团和江西盐业集团等企业混合所有制改革。

  国企“去产能”和“僵尸企业”市场出清加快。截至10月末，中央企业已完成分流安置富余人员11万人；中央企业化解煤炭、钢铁过剩产能分别达到3512万吨和1019万吨，充分发挥了示范引领作用。山东省国资委提出，用三年时间完成321户“僵尸企业”的处置工作。其中，拟在今年完成处置的125户“僵尸企业”中，已经完成或接近完成处置工作的有97户，剩余28户企业的清产核资审计工作已经进入尾声。

  地方国企驱动力更强

  虽然中央企业和地方国企均已全面启动本轮国企改革，但记者调研发现，改革进展“冷热不均”现象尚存。记者还发现，在今年举牌上市公司的企业中，民营企业和地方国有企业占了主导。据梳理，在国有资本举牌者当中，绝大部分都不是央企。

  中国企业海外投资数据显示，原先占据主导的央企也退居二线。中国社科院的一份报告显示，2016年一季度，在中国前十大已完成的海外并购交易中，央企占比只有28%；2016年二季度进一步下降至10%。取而代之的是，地方国企和民营企业成为新的海外投资主力军。在前十大已完成的海外并购交易中，地方国企在今年第一、二季度分别占比为49%和63%。

  对此，宝能系一位内部人士认为，国企特别是央企目前对外投资驱动力不足，导致各种市场行为灵活性不够。多家央企负责人认为，央企从制度上出资人缺失、改革起来“一板一眼”更为明显，而地方国企是地方政府“真金白银”，央地改革驱动力有所不同。

  一方面，由于央企体量庞大，管理部门繁多，造成要么是一些改革“改没了”，要么是一些改革“改复杂了”。一家同时在内地及香港上市的央企高管说，目前国企出资人缺失问题仍然需要解决。“央企高管是‘花别人的钱给别人办事’，一开始可能还注重个名声，久而久之就腐败了，各种漏洞就出来了。到最后发现不知道谁在管理企业。”

  另一方面，地方国企发展驱动力更强。山东、江西、上海等省市不仅制度设计起步早，更是在改革路径上进行了突破。山东省国资委主任张新文说，山东为了让省内国企走符合自身条件的发展道路，对该减少的审批简政放权，同时也对一些企业发展战略进行布局调整。今年3月，山东省更是率先将两批18户省管企业30%国有资本共计180.65亿元划至省社保基金理事会持有，探索省属企业股权多元化。

  记者在江西省国资委看到，一间会议室墙上挂着的“2016年重点工作督查督办图”非常醒目，上面列举了具体到各处室的41项改革任务和进度；山东省将改革细化为70多项内容，每旬开展统一调度。记者了解到，各地主要国有企业基本都承担了国企改革试点任务，或正在实施系统性改革，部分改革事项已经完成。

  “有的国企负责人在海外投资，需要经常出国，我们会在符合政策的底线上，尽量为国企负责人提供便利。”山东省国资委主任张新文说。

  在云南，资产总额达到1600多亿元的云投集团董事长孙赟说，云投集团不仅自己成立了改革领导小组，而且还在符合规则的情况下跨省在北京设立了高科技和文创投资基金，这种力度也远超当地一些央企及其下属公司。

  中国诚通控股集团董事长马成武认为，在国有企业改革中，中央企业改革刚性强，地方国企改革弹性大。

  国资系统一位熟悉改革的人士说，地方国企改革驱动力强、灵活性大。“某市曾经为了制定符合当地的国企改革政策，不惜得罪中央部委。”

  区域性困难拖慢国企改革

  记者在调研中还发现，相比绩效较好的企业，困难企业改革意愿更强烈；在竞争性领域中，国企改革更见效果；而一些国企则因区域性困难，放慢了改革步伐。

  当前改革意愿强烈、积极性高、进展较快的企业中，困难企业明显多于绩效较好的企业。新余钢铁集团控股的新余凤翔带钢有限公司面对钢铁行业不景气的市场形势主动求变，探索了员工持股。

  “同行业民企能挣钱，而我们一年亏这么多，如果体制机制不改革，我们将难以生存。”凤翔带钢总经理龚洪海说，虽然改革风险比较大，但不改革企业会垮掉。如今自己也持股，就只能逼着自己和骨干员工要把企业搞好，否则就没有年薪、股本金还会缩水。

  竞争性领域国企改革更见效果。部分专家和国企负责人认为，相较于垄断行业的“旱涝保收”，竞争性领域国有企业忧患意识更强，改革更早、更彻底、更有成效。先行先试的企业基本集中在竞争性领域，有效经验和做法也紧密切合市场。

  区域性困难拖慢国企改革。全国人大财经委副主任委员邵宁介绍，在东北地区等老工业基地，由于产业结构偏重、企业历史包袱多等原因，新出现了一批困难国有企业，如龙煤集团去年亏损45.1亿元。这些新困难企业一般规模大、职工多、负债率高，地方政府能力、财力上难以实现自行处理，使国企改革面临新挑战。

  “地方领导想不想改，是否主动改革，要看是否有担当意识。”上海国资运营研究院秘书长罗新宇认为，面对本轮国企改革中的“硬骨头”，一些地方政府和国企负责人在国企改革中缺乏主动性，总抱着“等中央政策明朗再说、等别人先走走再看”的心态，导致区域内或者企业改革进度被拖慢。

  罗新宇认为，国资国企改革跟当地资源禀赋、经济条件相关，不同区域改革面临的矛盾、困难和问题不尽相同，很难做到全国步调一致。例如东北地区国企面临的最大问题是怎么把历史遗留问题解决好，上海、山东等地的主要需求是混合所有制改革和激励机制，建议根据各地实际进行有针对性的分类指导，避免“一刀切”。