孔祥忠：对水泥行业“压减过剩产能”政策的理解和执行

  水泥行业的产能严重过剩阻碍着行业的结构调整和企业的效益企稳，预计2016年末，水泥行业的实际熟料产能将达到21亿吨，而“十三五”期间，年平均熟料需求预计13亿吨，熟料产能的利用率仅62%。产业集中度方面，即使今年“两材合并”、金隅收购冀东、华新拉法基瑞安合并，全国前10家大企业熟料的产业集中度仅占全国57%，而以省区市场划分的区域市场集中度指标来考核，前2家主导企业熟料市场集中度达到70%以上的除了黑龙江省外，其余都没达到。因此，“十三五”期间，水泥行业要实现化解产能严重过剩，关键是要去产能和提高区域市场集中度，也只有这样，行业结构调整才能进行下去，企业效益才能稳定。

  今年5月，国办发34文件对水泥行业明确要求完成“压减过剩产能”任务，就“压减过剩产能”，文件给出了四项措施：严禁新增产能、淘汰落后产能、推进联合重组、推行错峰生产。如何正确理解“压减过剩产能”的政策，并在此基础上尽快出台符合市场规律的有可操作性的实施办法或细则是当务之急，因为“十三五”的第一个年头马上就要过去了。否则，34号文件再好，也只是纸面文章，像过去涉及水泥行业化解产能过剩的38号文件、41号文件一样，产能连年化解连年增长，项目严禁新建连年新建。行业结构调整的政策是一个体系，国办发34文件是一个行业结构调整的纲领性文件，必须有具体的一系列的实施细则配套才能贯彻落实，行业政策不能只有一个大脑袋，而没有手脚，如何操作？因此，正确理解“压减过剩产能”政策，有助于我们水泥企业和政策制订者更好地贯彻落实产业政策，尤其是企业领导人从政策发展层面去制订和修正企业战略发展规划，指导企业的市场行为。

  一、对“严禁新增产能”的理解与执行

  “严禁新增产能”应该包含以下内容：

  第一是严禁新建水泥投资项目。新建项目不禁止，“压减过剩产能”就无从谈起。任何政府部门再核准或准入新建水泥投资项目都是在支持新增产能。严禁新增产能也应该包括“等量置换”政策。“等量置换”不是“压减过剩产能”，实际“等量置换”政策执行的结果多数是新增产能。

  第二，以开展水泥窑协同处置名义新建熟料生产线也是新增产能，违背“压减过剩产能”政策，任何水泥窑协同处置项目都必须利用现有的熟料生产线开展。

  第三，严禁假借节能技术改造名义，采用更换或扩大水泥窑经、异地搬迁建设方式，大幅提高熟料产能。

  第四，严禁和彻查采取“移花接木”手段，甚至假借煅烧非矿产品名义新建水泥窑项目。

  第五，还要严禁地方政府随便核准新建水泥粉磨站项目。3200多家水泥企业近2500家是水泥粉磨站，新增了水泥产能，加剧了市场无序竞争和产品质量隐患。

  以上五种行为都是直接、间接、变相新增产能，是违背“压减过剩产能”政策的。

  执行“严禁新增产能”政策必须做到三点：

  一是各级政府部门不得核准任何形式的新增过剩产能的水泥投资项目，对造假项目要打假，对违规建设项目要清理公示；

  二是水泥企业，尤其是大企业要带头执行34号文件规定，不得再有投资新建水泥项目，将投资转向市场整合、产业链延伸、节能减排、技术创新和境外市场开拓；

  三是发挥行业协会作用和重视社会舆论监督。行业协会要将“不得违规投资新增产能项目”列入行业自律公约中，对违规建设项目，协会要联合社会媒体进行曝光，支持政府部门严肃查处违规作假项目，支持对违规核准项目的政府部门和领导人进行行政问责。

  严禁新增产能并不表示今后不能投资新建水泥项目，从世界水泥发展史来看，现在的窑外分解新型干法水泥技术至少可以延续20年以上，除非近期在水泥窑热工理论上有重大突破，带来更加节能和环保的技术变革，那就是新一轮的新技术取代落后技术的全面更新建设时期。

  二、对“淘汰落后产能”的理解与执行

  “淘汰落后产能”途径有两个，一是通过市场竞争机制淘汰劣势企业产能；二是通过政策引导使过剩产能退出市场。“落后产能”的概念应包含企业的生产技术落后和企业管理效益落后。淘汰的结果是实现“压减过剩产能”。

  现在的水泥企业除了生产线规模有大小之别，98%都是采用新型干法生产技术，要实现淘汰落后产能的措施有两个：

  一是制修订省级水泥大气污染排放标准和水泥产品能源消耗限额标准，在国标的基础上，提升地方标准的各项指标，用严于国标的地方标准去考核企业，凡污染物排放不达标或超总量排污的企业，限期改造，超期不达标企业退出市场。这需要政府执法部门严格执法。还有企业不符合国家标准《水泥工厂设计规范》，未“经国家或省级矿产资源主管部门批准的资源勘探报告（石灰石和硅铝质原料）”，投产至今没有自备矿山的企业也要限期退出。这叫依法依规淘汰落后产能。

  二是支持在省、市或跨区内的水泥企业自愿组建“水泥投资管理公司”。以水泥投资管理公司作为承接34号文件要求的“联合设立产业结构调整专项资金，专门用于奖补主动退出的产能”政策的载体。当一个省、市或跨区内的占熟料总产能80%以上的水泥企业联合组建“水泥投资管理公司”后，地方政府完全可以将34文件中水泥行业“十三五”期间的目标任务交给该公司来牵头完成，淘汰落后产能的指标可以在公司内带头实现，这是用市场化的手段落实产业政策，用市场化的手段解决市场问题。在政府支持企业“联合设立产业结构调整专项资金，专门用于奖补主动退出的产能”政策引导下，由续存企业为退出企业买单，符合市场化的原则，这也许比政府制订淘汰类工艺技术与装备的产能政策要灵验的多。

  辽宁省办公厅和内蒙古自治区办公厅已分别在今年的8月和9月份下文，支持省区内水泥企业联合组建“辽宁省水泥集团”、“内蒙古水泥集团”，以推动省区内水泥行业的结构调整，加快淘汰落后产能，提高区域市场集中度，改善省区水泥市场经营环境。在中国水泥协会推动下，正在筹建“山东省水泥投资管理公司”、“唐山市水泥投资管理公司”，作为行业协会推动行业结构调整的两个创新试点，希望淘汰落后产能尽快见到实效。

  要达到经济合理的80%以上的熟料产能利用率，“十三五”期间，至少要淘汰4.75亿吨以上的熟料产能。

  三、对“推进联合重组”的理解与执行

  推进企业联合重组的目的是通过市场整合，提高产业集中度，从而达到优化生产要素配置，优化产能布局，主动压减竞争乏力的过剩产能。重组后的重要衡量指标是集中度。

  集中度是产业经济学研究分析领域的一个重要概念。所查文献给出的定义如下：1、生产集中度指数，一般以某一行业生产排名前4位的企业的销售额占行业总的销售额的比例来度量。2、产业集中度也叫市场集中度，是指市场上的某种行业内少数企业的生产量、销售量、资产总额等方面对某一行业的支配程度，一般是用这几家企业的某一指标占该行业总量的百分比来表示。集中度是作为反映市场竞争程度高低的最重要的指标。

  鉴于“生产集中度”是以企业销售额来计算，其数据统计有难度，更何况大企业集团销售额中并非全是水泥产品，行业内一般不用“生产集中度”提法。根据中国水泥总产量大、企业数多、产品区域市场的特殊情况，中国水泥协会在做行业分析研究时习惯将行业集中度分为两类：一是就全国而言，前10家大企业熟料产能之和占全国熟料总产能比重（CR10），称作产业集中度或行业集中度（Industry concentration）；二是针对省级区域的前2-3家大企业的熟料产能之和占省区内熟料总产能比重（RCRn），称作区域市场集中度（Regional market concentration）。

  对于水泥行业来说，不论是产业集中度和区域市场集中度的提升都只能是建立在“严禁新增产能”的基础上。大企业集团之间的整合带来了产业集中度的提升，也是最终实现行业结构调整的目标。但是“区域市场集中度”的概念一直没有引起政府和行业的重视，鉴于水泥产品的同质化和产品市场的区域化，“十三五”期间我们更应该注重以省市区划分的区域市场集中度的提升。因为，大企业集团的整合重组短期内不能带来行业效益明显提升，企业的错峰生产和停窑限产也很难长期维持效益稳定，甚至是在一个省市内，多家大集团所属的企业之间低价竞争更激烈。

  推进企业兼并重组既要靠政府引导，也要靠市场合作。现阶段，产业集中度的提升主要靠政府推动，像“两材合并”、金隅收购冀东，今后还会有央企与地方国企的整合，这都涉及到跨地区的资本整合，难度较大。而省市区的区域市场集中度提升则完全可以市场化解决，建立省市区级的“水泥投资管理公司”可以很好地运作区域市场的整合，推进区域市场内的企业兼并重组，迅速提升区域市场集中度。当然，还可以创新兼并重组的模式，尝试企业建产能置换、委托经营、相互参股等方式，已达到优化市场布局，实现资源合理配置。

  四、对“推行错峰生产”的理解与执行

  水泥企业的错峰生产是缓解污染物集中排放的环保举措，本质上也是行业自律要求停窑限产行为的延续，是“压减过剩产能”的好措施。错峰生产已作为34号文件中“压减过剩产能”的四项措施之一。2015年，2016年工信部和环保部以连续两年下发文件，指导水泥企业错峰生产，所以说，错峰生产已经作为水泥行业的产业政策，必须贯彻执行。

  现在需要的是将水泥错峰生产政策执行常态化，需要政府在推行错峰生产政策中对不执行政策的企业和行为加大处罚，对执行政策的企业给予鼓励。既然错峰生产已经作为水泥行业的产业政策，企业必须严格执行政策，政府必须严格监督执行过程，各省市自治区的错峰生产时间安排和相邻省区的时间同步协调可以由省级协会之间协商一致，做到既保障停窑期间的产品市场供应，又维护彼此市场价格的相对稳定。

  各省市自治区水泥协会要组织企业积极落实错峰生产计划，协助政府主管部门做好市场监督，还要主动协调和帮助解决在实行错峰生产中出现的部分企业实际问题，如利用电石渣生产熟料的企业、连续处置城市垃圾、污泥和危废的水泥企业等，将起到压减过剩产能的错峰生产政策落实到实处。

  压减过剩产能的过程就是在推进行业结构调整。在执行行业政策过程中，我们已经习惯于等政府文件、等上级政策、等经验推广，但现实总让人感觉似乎政策跟不上市场变化，体制改革与市场改革并不能同步，地方政府的一个“招商引资”政策就能让一个行业的化解产能过剩任务流产。因此，我们的水泥大企业、行业协会在贯彻落实34号文件精神，完成压减过剩产能目标任务时，不能光靠等政策，要创新思维大胆实践，主动行动有所作为，在严禁新增产能方面带头停建新增产能项目，带头淘汰落后产能，积极推进市场整合，认真做好错峰生产，为尽快实现行业结构调整和转型升级做出表率。