地下管廊PPP项目价格机制探讨

  基础设施建设资金不足是世界各国普遍面临的问题。因债券市场成熟和税务优惠政策，美国在非经营性基础设施领域原本较少采用PPP模式，但在需求巨大和供给不足的趋势下，目前也在加大PPP推广力度。美国专家发表的《比较PPP与传统采购模式的经济框架》研究报告，从发挥打捆效益、专业经验、质量契约化、交易过程、资金可准确预测、性能价格边际效益关系、创新激励、需求风险8个方面分析比较得出“PPP模式总体优于传统的公建公营分包分阶段采购的传统基建模式，其作用被低估了”的结论。在G20峰会上美方还提出与我国加强PPP合作。在我国，据财政部PPP中心数据统计，采用政府付费方式的非经营性基础设施项目比例已超过63%。

  运作基础设施建设PPP项目至少涉及诸多要素，如目标和背景、内容与产出、管理机制与实施机构、资金和经济分析、期限、技术、交易结构与价格机制、资源条件（土地、环评）、采购与法律等。这些要素在政府治理、行业和项目3个层面相互交织构成平行和垂直体系。而其中价格机制就是统筹诸多要素的纽带。管廊项目提供地下管线公共空间和安装运行平台，作为硬工程和软管理的集大成者其价格机制有多重性，值得探讨。策划项目时，需分解重构上述9大要素，如果以PPP交易结构为“变换方程组”，确定边界条件、减少变量，传统模式就是高维度PPP的简化，PPP还原了复杂的现实。

  传统基建模式有单价和总价两大类合同，分别按工程量清单、工程进度、性能指标考核或总体竣工验收支付合同对价。这其中隐含着债务主体、设计责任、定额计价规范、施工利润这4个在PPP时代须重新思考的重要条件。在PPP模式的结果导向与绩效考核机制下，项目设施变成了生产工具。社会资本跟踪市场、创新、精益管理和交付服务的能力相比传统模式更强。从现金流看，成本、收入、服务费、项目收益联动关系更紧密。虽然PPP回报机制可分为使用者付费、政府付费和可行性缺口补助3类，但落实到采购标的、支付条款和价格机制依然可从单价和总价特征着手。在长达10~30年的PPP合同中，现金流已呈现出“波粒二象性”。使用者付费类项目以“服务费单价X流量”为基础实现投资收益，具有离散性、波动性风险较大（如地铁客流与单次票价）的特点。而政府付费类项目（如河道治理）以建设总投资+运营服务费总额为基础，根据绩效考核按固定周期支付，波动稳定。

  在地下管廊PPP项目中，如果按单价法分解和传导，需分别地、联合地与水、电、气、热等各市政行业磋商来分担建设总投资和运营费，可以有多种组合与思路。跨系统融合、行业管理机制多样是制定管廊项目价格策略的难点。例如电力系统的投融资体制具有垂直管理特点，因涉及国家安全、资源调度、国企竞争力等因素可能决策周期很长。磋商电力系统入廊价格时应提前规划、高层协调。对于市场化程度和商业利润高、截面积小的电信缆线，按占据空间以单价方式磋商则早有成功的支线管沟案例。而将排水管线等截面积大的公益性管线和电信缆线同时引入前所未有的大型干线管廊去磋商分摊价格就较困难，此种情况通常还需引入财政资金提供可行性缺口补助。

  管廊项目有助于解决城市内涝、避免道路反复开挖、提升城市面貌、弥补 “里子”投入不足的问题。加上其投资带动作用、政策资金、地下空间利用、智慧城市和商业创新等概念，政府往往希望项目尽快落地。

  为优化漫长的价格机制策划和多部门磋商过程，建议分3个阶段推进：一、基于总价的政府付费方式先行，根据财政能力按周期支付可用性服务费，以等额结构形成稳定现金流和合理利润吸引竞争投资。二、政府方组织相关行业按虚拟单价制定分摊付费机制，分阶段、区域、行业、具体项目出台政策，陆续替换财政资金付费，根据住房城乡建设部管廊有偿使用制度的指导意见中的7种因素，综合考虑占空比价格系数。此过程需全面统筹区域内各种市政服务价格体系，实现最终的价格传导可能耗时很长。三、根据谁受益谁付费的原则，将部分管廊的成本传递到终端用户服务费单价中，借鉴水价、地铁票价的成熟调整机制，在单价中包含建设和运营成本。还可考虑从房地产开发环节入手，借鉴环境税收概念收取专项资金，让服务区入住用户分担费用，体现改善公共服务和环境效益的价值。

  国务院近期提出主要领域改革遵循基本公共服务受益范围、兼顾政府职能和行政效率、建立财政事权划分动态调整机制，基础设施相关的价格机制会更区域化、改革空间更大。PPP模式的运用可全面提升基础设施公共产品和服务的治理水平，同时互联网经济和大数据的应用提供了技术手段支持，统筹、跟踪和及时调节各项投资总额和运营服务费单价成为可能。承载多种市政服务产品的管廊项目可作为城市运营综合服务中心的子系统，提供水、电、气、热跨城区、跨行业的集成市政服务，在协调公益性、市场波动和节能减排理念下满足城市发展和运行需要。