从三个典型案例管窥PPP项目的“看点、亮点、新点”

青海省海东市核心区地下综合管廊PPP项目简析

  海东市核心区地下综合管廊PPP项目（下称“项目”）是青海省落实中央注重保护青海三江源头生态环境、国务院大力支持发展城市综合管廊等政策下实施的第一批纳入财政部项目库的PPP项目。青海省海东市是我国第二批中央财政支持的地下综合管廊试点城市。

  项目采用PPP模式实施，建设期2年、运营期28年、总投资34.13亿元，海东市人民政府授权海东市规建局以竞争性磋商一次性选择项目投资、建设、运营及施工总承包方。

  本项目的重要特征是通过典型的PPP模式运作，成功实现中央企业、民营企业、地方政府在PPP项目中的高效合作，是央地合作、政企合作、国企与民企合作共赢的典型案例。

  经过公开磋商，中国建筑和民营企业中港建设集团有限公司中标本项目，其中，中国建筑作为央企社会资本出资资本金的70%，中港建设集团有限公司出资资本金的10%，政府方出资代表海东城投出资资本金的20%（含中央财政专项支持资金），三家共同合作设立项目公司（SPV）。项目公司作为实施主体负责项目建设、运营，并负责项目贷款，运营期届满且项目公司完成清算后，项目公司应向海东市政府或其指定机构按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准移交项目设施的所有权益。

  ·社会投资人遴选机制

  根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号文）有关“项目采购应根据《中华人民共和国采购法》及相关规章制度执行，项目采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购；项目实施机构应根据项目采购需求特点依法选择采购方式”的规定，在全面分析海东市地下综合管廊特点，并从施工强度、项目周期、运营经验、社会资本规模等多个方面考察潜在采购方，对各种采购方式进行比较，海东市采购中心最终确定适合本试点项目的采购方式为竞争性磋商。

  同时，根据综合管廊特点，结合项目采用设计、采购、施工、运营总承包方式建设的情况，对拟选择社会资本方的资金技术要求进行了科学的设置，从而实现了在降低交易成本的同时又提高管理效率的目标。

  ·项目付费机制

  项目付费机制为政府可行性缺口补助，即PPP项目公司收入主要包括各入廊管线单位所支付的入廊费、运维费和政府可行性缺口补贴。

  1.使用者付费包括入廊费及管廊运维费。目前海东市共有给水、中水、电力、通信和热力5类地下管线，按照“应进皆进”的原则，全部强制进入综合管廊。PPP项目公司对进驻综合管廊的管线单位每年收取管线入廊费，管线入廊费应根据各类管线设计截面空间比例等因素采取差异定价。项目运营养护包括综合管廊等工程的管养及维护；环卫保洁工作以及其他与本项目有关的、海东市规建局或市政府部门要求项目公司承担的维养工作。PPP项目公司为维持项目运营服务而需要获得的管廊运维收入，主要包括项目的运营养护成本、税费及必要的合理回报。管廊运维费根据各类管线设计截面空间比例，由各管线单位合理分摊，管廊运维费每年支付一次。

  2.可行性缺口补贴。鉴于综合管廊的准经营公共产品特性，其自身收益不能满足项目财务可行性要求，海东市财政资金将在项目运营阶段提供相应的可行性缺口补贴。海东市财政局根据市政府年度财政预算的相关安排，为本项目支付可行性缺口补贴资金。可行性缺口补贴资金通过海东人大决议，纳入海东市政府中长期财政规划及年度财政预算。补贴计算公式参照《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金〔2015〕21号）关于可行性缺口补助模式下运营补贴的计算公式执行。

  ·项目调价机制

  在项目合作期限内，管廊可用性服务费每三年根据运营维护期间的通货膨胀以及利率变化等情况调整一次，即根据期末物价指数相对于期初物价指数的变动率调整PPP项目公司的年度经营成本（具体包括日常运维成本、大修理费和管理费用），以及根据期末央行5年期以上基准贷款利率相对于期初央行5年期以上基准贷款利率的变动率调整PPP项目公司的融资成本。

  每次调价工作自10月份开始，投资人可按照相关条款约定的公式向海东市规建局提出调价申请，并接受价格主管部门的监审。海东市规建局会同相关部门审核其申请，就管廊可用性服务费调整做出决定，在当年的12月31日之前确定调整后的可用性服务费，社会投资人、入廊管线单位和海东市财政部门应遵照执行。如调整入廊单位付费标准的，价格主管部门出具新的收费文件，次年开始执行；如暂不调整入廊单位付费标准的，由政府可行性缺口补贴承担的，在次年初政府结算支付当年的政府可行性缺口补贴额时即开始执行。

  ·绩效管理机制

  为确保综合管廊项目建设施工有序推进、坚持公共利益最大化、确保PPP项目经济效益和社会效应同步提升，项目设置了有效的激励约束机制，具体如下：

  综合管廊维护管理的绩效和考核由政府方负责具体实施，考核对象是项目公司以及由其提供的管廊可用性服务。考核采取日常考核、定期考核和抽检抽查相结合的方式，主要从两个方面展开，一是公司规章制度和管理措施执行考核，二是综合管廊维护的监督检查考核。通过设定相应的激励和惩罚机制，考核结果直接与财政拨付的补贴费用挂钩。当项目公司在保证公众利益的前提下，提供的运营服务质量和效率较高、资产运营维护情况良好时，政府支付当期全额的可行性缺口补贴并可以给予一定额外奖励；反之，若项目公司未提供符合相应质量标准规定的各项服务，即考核不合格时，政府方有权依据相关的管理规定及办法给予一定的处罚，并从政府支付的可行性缺口补贴金额中予以扣除。

  ·项目风险识别及风险分配

  项目风险按照PPP项目“风险最优分配为核心，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素”的原则进行分配：

  1.建设风险。主要包括融资风险、征地拆迁与补偿风险、施工风险等建设风险，其中征地拆迁与补偿风险、考古和历史文物保护引起的成本或工期等带来的风险由政府承担，设计不当、设计变更引起的成本或工期延误和地质条件带来的风险由双方共同承担，其他风险全部由项目公司承担。

  2.运营风险。主要包括运营成本超支、项目公司管理水平和能力缺陷导致受损、项目公司服务质量不好导致受损、设施维护不到位等运营风险，该部分风险全部由项目公司承担。

  3.收益风险。主要包括入廊收费不足、超额收益、竞争线路、收费价格或调整受限制、可行性缺口补贴不能及时支付、税收政策、合同文件冲突等收益风险，其中超额收益和合同文件冲突带来的风险由双方共同承担，其他风险全部由项目公司承担。

  4.法律和政策风险。主要包括违反融资合同、超出政府方可控范围的法律变更及政策变化和政府方可控的法律变更等法律和政策风险，其中违反融资合同带来的风险由项目公司承担、超出政府方可控范围的法律变更及政策变化带来的风险由双方共同承担，政府方可控的法律变更等风险由政府承担。

  5.宏观经济风险。主要包括超出一定范围的利率变化、超出一定范围的通货膨胀等宏观经济风险，该部分风险全部由双方共同承担。

  6.不可抗力风险。主要包括政治不可抗力、自然不可抗力和社会不可抗力等不可抗力风险，该部分风险全部由双方共同承担。

长沙空港城综合土地开发PPP项目简析

  长沙空港城位于湖南省省会长沙市与黄花国际机场之间，处于国家级长沙经济技术开发区和湖南浏阳生物医药园的正中心，是长株潭城市群核心区域，紧邻空港和高铁两大快速交通枢纽。因拥有如此独特的区位优势，长沙空港城被定位为“知识型现代服务业生态城”，将重点发展通用航空服务业、临空高新技术产业、高端商贸休闲业、总部经济和生物医药等八大高端产业，并有效实现产城融合。

  长沙空港城综合土地开发PPP项目被列为湖南省首批21个融资示范项目之一，长沙县按照PPP合作模式的相关要求，引入中国中铁股份有限公司（以下简称“中国中铁”）、中铁投资集团有限公司、中国民生银行股份有限公司（以下简称“民生银行”）等组成的社会资本方联合体，以“投资+融资+城市设计+施工总承包+产业招商”为合作内容，共同对一期规划区约10平方公里的空港城核心区实施综合土地开发，项目首期总投资约54亿元。

  ·积极实践“政府引导，市场主导”的新型城镇化PPP建设模式

  中国中铁、民生银行和长沙县人民政府合作建设的空港城综合建设开发项目是一个综合性城市开发运营项目，包括土地一级开发、城市基础设施、公建配套和城市产业投资的一系列资源整合，是中国中铁与长沙县人民政府通过战略合作联袂打造的产业新城项目，是中国中铁和金融机构通过产融结合创新城市运营商业模式的重要项目载体和对“政府引导，市场主导”的新型城镇化PPP模式的积极探索与实践。

  为此，长沙县政府与中国中铁股份有限公司联合体签订了战略合作协议，双方就长沙县主要城市功能区的规划和建设开展合作，共同探索健全城市土地市场运行机制中的综合土地开发和城市开发建设的有益模式。

  其基本理念在于致力于与地方政府建立契约型PPP合作关系，以助推城市升级为目标、以资本运作为核心、以产业整合为保障、以土地运营为基础，通过超前的策划和规划引导土地整理、城市公共基础设施建设以及城市产业投资等一系列的资源整合运作，提升目标城市（区域）的功能规模和综合竞争力，从而分享城市资源和城市资产增值收益的城市综合开发运营过程。

  在这一过程中，政府通过法律途径充分授权PPP项目公司实施空港城项目合同约定范围内城市的综合土地开发特许经营权；政府授权PPP项目公司为长沙空港城综合土地开发建设的投融资开发主体，是城市资源的整合者、提供者和运营者，并依法享有空港城土地开发的收益权；政府和企业共同通过市场机制对城市资源进行优化配置，进行形态开发和功能开发，激活城市土地资源，使城市的竞争力得到提升、人居环境得到优化和改善。

  ·引入产业投资基金

  由中国中铁和民生银行共同发起引入的空港城产业投资基金，和项目实施方共同组成联合体参与长沙空港城的开发建设，并通过联合体协议明确约定各方的出资比例及拟承担的工作和责任，构成对政府方的承诺。通过这种投融资的合理配置，形成可持续发展的“开发建设-资产投资-运营管理”资金循环，打造PPP项目公司（长沙空港城综合建设开发有限责任公司）的造血能力。

  产业基金解决资金瓶颈。长沙空港城产业投资基金是核心成员持续深入合作的纽带，产业基金作为产业资本汇聚的平台，集合了银行、政府、上市公司等强大的社会资本。

  优化了PPP项目的融资结构。基金作为项目公司资金来源的主要提供方，既可以使该项目公司的负债无需体现在具体项目实施方的资产负债表上，同时又避免了融资过度集中于银行和过高的资产负债率对具体项目实施方再融资能力的影响。

  改善PPP项目的治理模式。作为项目公司的股东，PPP产业投资基金虽持有项目公司大部分的股权但其参与项目公司的管理主要是对项目的建设管理发挥一定的监督作用。

太和县城市西部路网PPP项目简析

  太和县位于安徽省西北部，地处黄淮平原南端，总人口171.2万。近年来，政府提出以“聚焦新兴产业”为突破口，重点围绕“1+5”产业发展体系，大力建设基础设施，为产业发展提供支撑，而PPP模式是政府推动建设的首选模式。

  太和县城市西部路网PPP项目，建设内容为14条市政道路，总里程约36公里，由西部路网存量项目和河西路网新建项目组成。其中，存量项目总投资3.68亿元，新建项目总投资约4.88亿元，合计总金额8.56亿元。采用PPP模式中的BOT方式，项目合作期限为11年，其中建设期2年、运营维护期9年。项目实施机构为太和县财政局、太和县重点工程建设管理局。由于本项目为市政道路，缺乏收费基础，故完全由政府付费。项目前期工作、政策和法律风险由政府方承担，项目融资、投资、建设、运维和移交等由社会资本方承担，不可抗力由双方共同分担。

  上级财政结算扣款机制为政府履约增信

  2016年7月底，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心公布了全国PPP综合信息平台项目库第二季度报告。从全国情况来看，一大批PPP项目签约实施，落地投资规模超万亿元，一个统一规范、公开透明、竞争有序的PPP市场正在逐步形成，成为供给侧结构性改革和经济稳增长的重要抓手。但是热中有冷的是，经济欠发达地区（特别是县域）由于家底薄，政府对公共产品和公共服务的需求更为迫切，而上述地区推出的PPP项目鲜有得到社会资本青睐和金融机构支持的，其根本原因在于担心其履约能力。

  2015年8月，江苏南通三建集团的控股公司安徽省路网交通建设集团股份有限公司联合安徽省信用担保集团，在安徽省内开始探索应用“担保+PPP”模式，通过引入担保增信，为政府履约提供担保，打消金融机构疑虑，实现项目融资。经过探索实践，已取得初步成果。结合一个成熟项目，现将有关做法总结如下。

  融资方案

  安徽省信用担保集团、国元信托、徽商银行携手为太和县西部路网PPP项目提供融资服务，国元信托解决项目资本金、徽商银行提供项目贷款、安徽省信用担保集团为政府付费提供履约担保。

  1.融资结构

  项目资本金2亿元，国元信托通过发售信托计划（安徽路网作为劣后级）出资90%、政府方出资10%、徽商银行提供6.5亿元项目贷款。在约定的期限内，由安徽路网对信托计划的股权赎回，实现信托退出。

  2.增信方式

  安徽省信用担保集团向项目公司出具《PPP项目履约保函》，如果政府未能按期足额向项目公司支付政府付费，则由安徽省信用担保集团代偿。同时太和县政府向安徽省信用担保集团出具同意省级财政结算扣款的承诺函，若因政府违约而让省担保集团发生代偿，则同意省财政厅从上级财政转移支付中直接代扣支付至省担保集团。这种创新的结构设计，规避了各方参与的风险，从而使得项目顺利实现融资。

  3.风险管理

  项目严格按照财政部PPP操作流程分布实施。项目通过物有所值评价和财政承受能力论证，并委托咨询机构编制《项目实施方案》并经太和县人民政府批复同意，项目采购程序合法，已纳入财政部PPP项目综合信息管理平台，并积极争取入库第三批全国示范项目。

  本项目建设内容为市政道路，技术方案比较简单、成熟，社会资本方完全有能力履约并达到项目绩效指标。经银行评估，政府付费的现金流完全可以覆盖融资的本息，还款资金有保障。政府已将付费纳入政府年度财政预算和中长期财政规划，并经同级人大审议通过，并向安徽省信用担保集团出具同意省级财政结算扣款的承诺函。

  案例分析

  1.积极响应国办发〔2015〕42号、财建〔2015〕29号文的精神。

  根据该文件精神，该项目是对政府融资平台的存量项目实施PPP模式改造的有效尝试，对于缓解政府财政支出压力、降低政府性债务具有积极作用。

  2.引入担保增信，提升社会资本方、银行参与PPP的积极性。

  尽管PPP模式下地方政府不再承担融资责任，但非经营性项目回报方式主要为政府付费，政府的履约能力和契约精神成为PPP项目能否引入社会资本的决定性因素。而通过引入安徽省信用担保集团增信，极大地增强社会资本和银行的信心，提升了项目融资的可获得性，具有重要的推广价值。

  3.引入省级财政结算扣款机制，降低担保机构风险。

  在本项目中，安徽省信用担保集团为政府提供履约担保，按照预算法和地方债务管理要求，县政府无法提供反担保。而通过上级财政转移支付代扣作为反担保措施，有效防范了担保机构风险，并且这种反担保措施也与财政部《政府和社会资本合作财政管理办法》中的第三十二条不谋而合。

  4.模式具有借鉴价值，可推广、可复制。

  此模式若能够在全国范围内推广，在各省建立各具特点的PPP增信机制，将会带动越来越多的经济欠发达地区的PPP项目落地，PPP区域发展不平衡的问题相应也能得以解决。