多层次推进全方位统筹 海绵城市亟待走出碎片化

  这个夏天，暴雨给如火如荼的海绵城市建设带来了考验。

  有媒体报道称，在2015年4月被列入全国海绵城市建设试点的首批16个城市里，包括武汉、镇江等在内的10个城市出现了不同程度的内涝。

  伴随着城市“看海”频频发生，学界和业界对海绵城市建设的争论也趋于白热化。“来自市政、水利、园林等与海绵城市建设相关的专业领域，对海绵城市建设的概念和技术手段等都存在巨大分歧。”北京大学景观设计学研究院副院长李迪华接受采访时表示，海绵城市建设涉及领域众多，无论是对于管理部门还是专家团队来说，都是一项全新的挑战。

  海绵城市建设绝不可能避免城市内涝发生，更不能据此得出结论，海绵城市建设试点工作是失败的

  “海绵城市是一种形象的表述，指城市像海绵一样，下雨时能把水吸收留存下来，干旱时能把吸收的水‘释放’出去并加以利用。严格意义上说，海绵城市并不是一个严谨科学的概念，而是一个通俗形象的说法。”李迪华认为，特别需要加以明确的是，中央所提出的是海绵城市建设而非海绵城市，更强调动态过程，而不是名词概念。

  最近，海绵城市建设引起质疑和争议的主要原因是各地的城市内涝。李迪华直言，“今天的学界因为利益和学术传承等原因，站在自己的角度去理解海绵城市建设，造成大家对海绵城市建设的误解，陷入概念之争。不过，一方面，有争论是好事，能够促进不同领域学术派别之间增进了解；另一方面，不应过分指责海绵城市建设的治洪作用不力，一定要知道，任何工程设施发挥的功能都是有限的。”

  “城市基础设施防洪排涝能力是按一定标准进行设计的。在设计标准设防之内应保证不出现内涝现象，在超过设计标准降雨的情况下，有可能造成城市出现不同程度的内涝现象；考虑到市政基础设施具有投资巨大的特点，防洪排涝设施设计能力不可能无限度提高。”上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司研究院院长邹伟国指出，出现城市内涝等突出问题，原因是多方面的。

  邹伟国指出，具体而言，一是客水入侵导致出现局部地区内涝现象；二是极端降雨超过原有基础设施的设计标准而出现内涝；三是城市开发建设导致地面硬化，河湖调蓄能力不足；四是基础设施长期投入不足、建设标准偏低；五是排水防涝设施运营养护不到位，施工过程中排水设施损坏等；六是应急措施不到位导致内涝加剧等。

  “我国国土主体属于大陆性季风气候，本身就是多暴雨和洪水的国家。洪水和城市内涝在一定意义上是不可抗拒的自然过程。另一方面，传统城市建设方式也在一定程度上加重了洪水内涝造成的损害。所以，一定要客观看待海绵城市建设在治理洪水和内涝方面的作用。”李迪华指出，通过海绵城市建设可以减缓洪水的规模，延迟洪峰发生的时间，减少洪水内涝的损失，但海绵城市建设绝不可能避免城市内涝的发生，更不能据此得出结论，海绵城市建设试点工作是失败的，或者海绵城市建设工作可有可无。

  对此，邹伟国也认同：“在一定降雨条件下，是否出现内涝是检验城市基础设施建设成果的手段之一，可作为城市基础建设的重要参考。但海绵城市建设是一个长期过程，不能因为出现内涝就否定城市海绵城市建设的成果。”

  海绵城市建设对传统城市建设理念、技术、管理机制及做法均提出了挑战，同时需要多部门协作，才能有效推进

  2014年以来，住建部等多个部委相继出台包括《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》（以下简称《指南》）、《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》等一系列政策及规范性文件。

  “从目前相关支持文件实施的情况来看，存在很多争论。”李迪华指出，过去对城市水环境、水资源和水生态的管理，各部门条块分割，在专业上也是离散的，从来没有如此综合地考虑过城市水问题。

  “海绵城市建设对传统城市建设理念、技术、管理机制及做法均提出了挑战。”邹伟国说。海绵城市建设涉及规划、建设、交通、绿化、水务等部门，需要多部门协作才能有效推进，对建设管理提出了新的要求。

  他还强调，在实施过程中，海绵城市建设需要区域统筹推进，防止过度碎片化，特别是老城区改造，要结合城市的更新改造进行。

  相比新城区，老城区改造相对复杂、被动得多。因为海绵城市建设意味着要改变旧有城市道路、绿化等方面的形态，使其能够蓄积雨水、净化雨水，同时恢复一部分生态功能。

  “因此，相比新城区，旧城区海绵城市建设所能够实现的目标肯定是不一样的，这一点我们要实事求是。”李迪华指出，过去，城市建设无论道路还是绿地工程，基本上都只追求单一功能，但海绵城市建设要求具备更多元的功能属性。

  所以，他不赞成海绵城市建设要承担的某一方面功能的最大化，而是要特别强调景观设计在海绵城市建设中的运用，以实现城市各项功能之间的协调，同时改善城市人居环境质量、提升他们的户外生活水平。

  不过，目前海绵城市建设作为基础设施建设，大多数城市还集中在示范区内试点，要系统解决整个城市的内涝、水环境等各种功能性问题仍需要长期检验。

  对此，李迪华认为，海绵城市建设应该本着先行先试的态度摸索前进，切不能操之过急。

  他建议，有关部门应对海绵城市建设试点城市制定比较弹性的绩效考核方案，给予先期试点城市较大的试错空间，允许失误甚至允许失败。“只要总结经验，建设工程不断改善，都应该予以认可。”

  海绵城市建设不仅要关注区域性的水资源管理、水污染治理和水生态保护，也要关注城市或人类栖息地环境的水问题，还要将个人、家庭的用水节水纳入建设范畴

  “目前，虽然《指南》提出的初步框架和技术方向可供参考，但作为一个自上而下的文件，还不够细化，尤其是在和各地方相结合的时候，其指导作用实际上存在很大局限。”李迪华认为，国内现阶段能够和具体地域结合的海绵城市建设规划与工程技术的研究基础十分不足。

  《指南》副标题“低影响开发雨水系统构建”的概念，实则源自美国低影响开发理念（简称LID），关注领域仅限于暴雨管理和面源污染处理，但具体到中国，问题要复杂得多。

  “如果要科学地理解海绵城市建设，以下几种说法比较全面和规范：城市可持续水系统管理、城市可持续雨洪水管理、城市水生态基础设施建设等。”李迪华强调，它们的内涵大同小异，目标都包含了从不同尺度上对城市以及城市与区域的水资源、水环境、水生态、水安全，进行可持续管理。

  李迪华认为，当前做好海绵城市建设包括最少3个层面的工作：第一个层面，是区域性甚至更大尺度的水资源管理、水污染治理和水生态保护。但目前出台的文件中更关注城市建成区，区域水问题并没有完全包括在目前出台的相关文件中。第二个层面，是和美国LID理念相近的城市或人类栖息地环境的水环境治理、水资源管理，甚至包括城市内涝管理。第三个层面，是将个人、家庭的用水节水纳入建设范畴中。

  毫无疑问，这些工作如果没有公众的理解参与，目标最终是很难实现的。

  李迪华还呼吁，上到环境保护部，下到地方环保部门，都要尽快加入到海绵城市建设的队伍中来。面源污染治理是海绵城市建设的重要目标之一，他认为，环境保护在海绵城市建设中至关重要。

  “从美国的情况来看，低影响开发提出的起因就是城市面源污染问题。海绵城市建设相关评估标准也涵盖水污染物排放的内容，这部分标准应该由环保部门把握。”李迪华提出。