治理“僵尸企业”沉疴须对症下药

  今年经济工作“三去一降一补”五大任务，首要任务就是去产能，其重点就是处理“僵尸企业”。然而，产能过剩是一个老问题，“僵尸企业”也不是一个新现象，为什么此次的产能过剩会引起中央的高度重视以至于要明确淘汰“僵尸企业”？为此，中国经济时报记者约请长期跟踪研究该领域的专家学者：中国人民大学经济学院教授聂辉华，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员江艇，首都经济贸易大学经济学院副教授方明月。就“僵尸企业”的分布特点、产生机理展开了分析。毫无疑问，要推动中国产业转型升级，实现中国经济长期稳定增长，必须就治理“僵尸企业”的沉疴对症下药，因而他们提出了有针对性和新意的政策建议，以期对实践提供有益参考。

  治理“僵尸企业”成为社会的经济关切

  中国经济时报：产能过剩是一个老问题，“僵尸企业”也不是一个新现象，为什么此次的产能过剩引起党中央的高度重视以至于要明确淘汰“僵尸企业”？

  方明月：我们认为这有两个原因。第一，国际国内经济形势同时出现增长下滑的严峻状况，导致全球化时代的中国经济不再能够独善其身。过去中国虽然也出现了产能过剩，但是过剩现象主要出现在某些行业或者局部地区，或者当时世界主要经济体仍然保持了稳定的增长。但是，目前的产能过剩是近似全行业的、全局性的，而世界主要经济体都出现了增长下滑。

  第二个原因是，中国经过三十多年的长期高速增长，目前经济底子较好，中央领导政治权威很高，正是痛下决心淘汰落后产能、实现经济转型升级的关键窗口期。在产能严重过剩的情况下，必须对 “僵尸企业”痛下决心，否则将失去发展良机。

  “僵尸企业”分布特点

  中国经济时报：你们从不同维度分析了“僵尸企业”的分布情况，从行业和地区角度来看，我国“僵尸企业”的分布情况如何？

  江艇：分行业统计的话，根据2002年国民经济行业分类标准，“僵尸企业”比例最高的五个行业是：水的生产和供应业（25．99％）、电力、热力的生产和供应业（19．14％）、化学纤维制造业（19．10％）、黑色金属冶炼及压延加工业（15．00％）和石油加工、炼焦及核燃料加工业（14．46％）。“僵尸企业”比例最低的五个行业是：其他采矿业（0．00％）、木材加工及木、竹、藤、棕、草制品业（3．37％）、非金属矿采选业（3．66％）、烟草制造业（4．10％）和农副食品加工业（4．92％）。

  但是考虑到中国工业企业数据库只覆盖了包括采掘业、制造业和电力、燃气及水的生产和供应业在内的工业企业，从行业覆盖度上对中国企业的整体情况体现力不足。因此，我们使用2013年上市公司数据得到的分行业“僵尸企业”统计显示：“僵尸企业”比例最高的五个行业分别是：钢铁（51．43％）、房地产 （44．53％）、建筑装饰（31．76％）、商业贸易 （28．89％）和综合类（21．95％）。“僵尸企业”比例最低的五个行业是：银行（0．00％）、传媒（4．12％）、非银金融（4．65％）、计算机（5．23％）和休闲服务（5．88％）。

  如果分地区统计，经济发达的沿海省份，例如山东、江苏、浙江、广东，“僵尸企业”数量最多；经济发展水平较低的中西部省份，例如青海、西藏、甘肃、贵州，“僵尸企业”数量较少。我们发现，2000—2004年“僵尸企业”的数量分布与2005—2013年“僵尸企业”的数量分布几乎一致。

  中国各地区“僵尸企业”占全部企业的比例则与 “僵尸企业”的数量分布很不一致。经济发展水平较高的东部南部地区“僵尸企业”比例比较低，而经济发展水平较低的西南、西北和东北地区“僵尸企业”比例较高。这说明经济发展水平较高的地区虽然“僵尸企业”数量多，但是由于基数大，“僵尸企业”的问题并不严重；问题真正严重的是经济发展水平较低的地区，这些地区本来经济底子差、增速低、产业结构往往较为单一，如今又被“僵尸企业”所拖累，清理“僵尸企业”必将面临更大的挑战和不确定性。此外，值得注意的是，“僵尸企业”比例的分布在2000—2004年和2005—2013年这两个时间段内差别比较大。中部和西南地区的僵尸比例在下降，而西部地区的僵尸比例有所上升。

  2008年9月国际金融危机全面爆发后，中国政府采取了四万亿元刺激计划，通过政府投资、扩大信贷、增发货币和债券等多种手段，重点支持了基础设施建设、农村建设、医疗卫生建设和生态环境建设等方面的投资。与此有关，相关行业在最近几年也成为产能过剩的重点领域。这些重点行业的“僵尸企业”告诉我们什么呢？第一，煤炭和钢铁行业的僵尸比例与资源禀赋和地理位置有关，前者与产煤区的分布高度一致，后者主要与东部临海省份有关。第二，价格指数与“僵尸企业”比例负相关。第三，以上行业在2008—2009年的僵尸比例降至最低，随后比例开始提高。

  “僵尸企业”产生的原因

  中国经济时报：以上分析为我们理解“僵尸企业”提供了一个轮廓，但更重要的是认识“僵尸企业”产生的机制，才能对症下药，最终消灭“僵尸企业”，请问导致“僵尸企业”出现的主要原因有哪些？

  聂辉华：我们认为，导致“僵尸企业”出现的主要原因有政企合谋、地方政府之间和国企之间的恶性竞争、大规模刺激的后遗症以及银行的信贷歧视等原因。

  “僵尸企业”的产生不是单纯的经济问题，当然也不是单纯的所有制问题。在政治集权和经济分权的大背景下，在以 GDP为主要指标的官员绩效考核制度下，中央政府、地方政府和企业的三者博弈过程中，存在以下三个重要特征。第一，企业可以采取两种生产技术：好的、高成本的、环保的、合规的、安全的或有效率的技术，或者坏的、低成本的、污染的、违规的、危险的或无效率的技术。第二，地方政府对辖区内企业采取了什么技术比较清楚，但是中央政府只能看到地方的产出，看不到企业采取了什么技术，即中央和地方（及企业）之间存在严重的信息不对称。第三，地方政府的官员任期很短，比较短视，不会考虑企业生产的长远后果。在这种情况下，地方政府就可能与企业合谋。在政企“合谋”过程中，企业通过减少成本得到了更多利润，地方政府官员则通过政企合谋得到了更多的财政收入、更大的政治晋升概率，但是这种政企合谋将给整个社会带来负面后果和长期影响。

  在“僵尸企业”这一问题上，地方政府与企业间也会存在合谋，例如地方政府不断给濒临破产的“僵尸企业”进行各种形式的输血，或者给非“僵尸企业”施加就业压力和产量扩张压力，然后再通过补贴和贷款来维持其局面。这使得本来不是僵尸的企业变成了“僵尸”、已经是“僵尸”的企业更加难以清理。

  政企合谋之所以能够存在，是因为维持“僵尸企业”不破产对于地方政府和企业来说都是有利的。对于企业来说，就算已经成为“僵尸”也希望能够尽量维持而不是马上破产清算。一方面，“好死不如赖活着”，如果能够依靠地方政府输血延续企业生命，总好过企业马上破产清算；另一方面，当行业产能过剩时，势必有一些落后产能被淘汰，如果企业能够靠政府输血勉力支撑，就有希望比别的企业“活得长”、获得“重生”的转机。

  对于地方政府来说，维持“僵尸企业”不破产是有利的。有些企业是地方政府的“面子工程”、“政绩工程”，经营良好时政府提供各种补贴、支持，就算经营不善地方政府也会不惜代价地维持；有些企业是地方经济的支柱，为了保证就业、维护社会稳定，地方政府也会持续不断地向亏损企业输血。

  然而，地方政府和企业之间的“合谋”造成的后果是由整个社会来承担的。一方面，由“僵尸企业”代表的落后产能得不到淘汰，产能过剩问题就难以得到根本解决；“僵尸企业”这颗毒瘤越长越大，一旦破裂将给社会经济带来更大的危害。另一方面，政府补贴、银行贷款等社会资源都源源不断地流入“僵尸企业”，而生产效率高、经营状况好的企业却难以获得这些资源，这种资源错配将会造成劣胜优汰，影响经济长期发展。

  从一些案例中我们了解到，“僵尸企业”在遇到经营困难之前往往经历了大规模、非理性的扩张，而在中国特殊的政治经济环境下，这种扩张和地方政府间、企业间的恶性竞争密切相关。

  1994年的分税制改革强化了地方政府之间的GDP竞赛。这种分权式竞争一方面给予地方政府前所未有的发展经济、改善公共服务的激励，另一方面也引发了地区之间的恶性竞争，例如地方保护主义、重复建设等等，为“僵尸企业”的产生埋下了隐患。以光伏产业为例，当这个产业刚刚兴起的时候，许多地方政府一拥而上支持这个行业的发展，造成重复建设、产能过剩。这时各地方政府又纷纷出台政策、提供优惠和补贴来支持当地企业，希望能够通过自己的扶持来挤垮其他地区的企业。在这种类似于囚徒困境的博弈中，整个光伏行业都陷入困境，许多曾经是行业领导者的企业都因无法盈利、债务缠身而成为 “僵尸企业”。

  除了地方政府间的恶性竞争外，企业间的恶性竞争也是 “僵尸企业”产生的渊薮。在应对2008年经济危机带来的产能过剩问题时，许多政府部门出台政策鼓励企业兼并、“以大吃小”。甚至在行业救助时直接规定只救助一定数量的大企业。这直接造成了企业间“竞相做大”的恶性竞争。事实上，这种竞争是一种“囚徒困境”。由于政府只扶持维护大企业，所有企业都不顾实际盈利状况片面做大、竞相兼并本该被淘汰的落后产能，为成为“僵尸企业”埋下了隐患。从2010年开始，国资委一直致力于鼓励央企重组、缩减央企数量。

  比如说，2015年12月中央经济工作会议提出“促进房地产业兼并重组”后，一些央企为了不被别的企业“吃掉”，疯狂拿地、频繁举牌“地王”；一方面是做大规模，另一方面是获取高价地做高成本、彻底打消那些主业为地产的央企吃掉自己的积极性。

  此外，国有企业的领导并不是企业的所有者，因此在经营企业时更多关注国资委对自己的考核或是升迁的可能，而较少从企业盈利的角度做出决策。有研究表明央企领导人的考核与升迁机制是 “规模导向型”的。具体来说，央企营业收入增长率的增加会提高央企领导升迁的概率，而国有资本保值增值率没有对央企领导的政治升迁产生显著正的影响。在这样的激励机制下，央企领导片面追求做大企业就不足为奇了。

  2008年11月，为了应对国际金融危机给我国经济带来的压力，中国政府推出了投资总量约四万亿元的经济刺激计划。然而，四万亿元投资计划在一些行业引起了过度投资、盲目扩张，埋下了产生“僵尸企业”的隐患。

  根据国家发改委公布的四万亿元投资重点投向和资金测算，我们将工业行业分为两类，一类是在四万亿元投资计划中受影响较大的重点行业，例如煤炭开采和洗选业、黑色金属冶炼及压延加工业、通用设备制造业等，一类是几乎不受四万亿元投资计划影响的非重点行业，例如，食品制造业、家具制造业、塑料制品业等。2008—2011年，非重点行业的“僵尸企业”比例一直高于重点行业，并且二者之间的差距基本保持稳定；2011年之后，二者之间的差距不断缩小，2013年时重点行业的 “僵尸企业”比例快速上升，甚至高于非重点行业“僵尸企业”比例。也就是说，四万亿元投资计划主要刺激的行业在五年之后遭遇了更为严重的“僵尸企业”危机。

  进一步，我们考察了投资与 “僵尸企业”之间的关系发现，2007—2009年资产（或固定资产）增长率越高的行业，2007—2013年间“僵尸企业”比例增长的速度就越快。这进一步证明了大规模投资可能是“僵尸企业”产生的重要原因。

  民营企业融资难的问题一直是学术界关注的焦点之一。一方面，民营经济是中国经济中最活跃的部分；另一方面，民营经济却又一直遭受着来自政府和政府主导下的金融部门的所有制歧视。许多文献都证明了民营企业的债务融资成本大于非民营企业的债务融资成本。甚至有人将银行对待民营企业的方式形容为“晴天送伞、雨天收伞”：当企业运营良好的时候，银行慷慨解囊，锦上添花；当企业遇到困难的时候，银行第一时间收紧贷款，而不是雪中送炭。

  相比于民营企业，国有企业获得贷款就要容易得多。一方面，国有企业通常有中央或地方政府“兜底”、坏账风险较小，因此银行更倾向于贷款给国有企业；另一方面，政府常常会干预国有银行的信贷决策，为辖区内的国有企业提供优惠贷款。

  然而，一旦国有企业遇到经营困难，银行也会使用非市场化的思路来解决问题。要么是坚信国有企业可以 “大而不倒”，要么迫于地方政府的压力，往往会继续向已经失去盈利能力的国有企业提供贷款，从而催生出许多“僵尸企业”。我们发现，规模大、国有的企业更容易成为“僵尸企业”，从侧面证实了这一点。

  减少“僵尸企业”的对策

  中国经济时报：我们知道，导致“僵尸企业”出现的主要原因，既有历史的因素，也有体制和机制的因素，还有外部需求冲击，可谓错综复杂。因此，要推动中国产业转型升级，实现中国经济长期稳定增长，就必须对症下药，请问有哪些具体政策建议才能治理“僵尸企业”的沉疴？

  聂辉华：第一，减少政府对企业的干预，尤其是慎用产业政策。在正常的市场经济中，一个企业如果多年资不抵债、长期亏损，必然被激烈的市场竞争所淘汰。因此，正常的、完善的市场经济体制下，“僵尸企业”根本不会出现。“僵尸企业”之所以存在，一定是因为市场机制的运行受到了干扰。而主要的干扰，当然是来自政府或者金融机构等强大的部门。前面的分析表明，地方政府和企业之间的合谋是导致正常企业变成“僵尸企业”、“僵尸企业”僵而不死的主要原因之一。因此，地方政府要减少对企业运行的干预，不要利用行政力量去推动企业兼并重组，不要给辖区内企业施加超出其负担能力的就业压力和财税压力，不要给缺乏效率、生存无望的“僵尸企业”提供各种补贴。虽然地方政府对企业的干预短期内会稳定就业和财税收入，但是长期来看会带来更大的就业压力和社会稳定压力，最终得不偿失。对于中央政府和部委来说，要谨慎使用产业政策。以扶持新兴、幼稚、战略性产业为目的的产业政策，一定程度上为这些行业的企业提供了一层保护伞，使这些行业的企业减少了面临的市场压力，也使得这样企业的发展偏离了市场的轨道，可能导致它们盲目生产、盲目做大，最终变成“僵尸企业”。而且，通过各类补贴实行的产业政策，如果缺乏透明、公开的程序，很容易留下寻租空间。当前，新能源汽车、机器人产业的骗取补贴行为比较普遍，必须引起足够重视。

  第二，完善国资委对国企的考核指标，全面理解“做强做优做大国有企业”。在产能普遍过剩的背景下，国务院国资委和地方国资委都力推国企进一步兼并重组和提高行业集中度。事实上，国务院国资委所管辖的中央国企的数目一直在减少。从国有企业作为执政基础的性质来说，或者从转型国家的政府宏观调控能力角度来讲，国有企业要做优、做强是可以理解的。问题是，“做优”、“做强”是相对模糊的指标，而“做大”则是非常明显的指标。因此，要警惕最后的结果是国企光是“做大”而没有真正“做强”和“做优”。如果国企一味做大，必然陷入产能扩张的囚徒困境，必然导致更多产能过剩，从而产生更多 “僵尸企业”。那么，国企脱困改革，最终可能功亏一篑。因此，国资委应该调整、完善对国企的考核指标，防止片面理解“做强做优做大国有企业”。

  第三，强化银行的预算硬化。从日本“僵尸企业”的情况来看，银行的预算约束软化是“僵尸企业”产生的重要土壤。为了防止银行持续向“僵尸企业”发放贷款，一是要加强对银行体系的监管，不能光看表面上银行是否满足巴塞尔资本协议，而要对银行贷款的质量进行有力的监督。2008年次贷危机的爆发，就是监管部门疏于监管，过于信任市场信贷评级机制，缺乏对信贷评估的再评估，最终导致了多米诺骨牌式的连锁反应。二是要减少地方政府对辖区内银行的行政干预，通过制定相关的法律法规，确保银行体系的相对独立性。建议仿照司法机关的干预办案记录办法，将地方政府领导对银行信贷的干预进行备案登记，不登记则追究相关人员责任。此外，在宏观调控时，中央和地方政府要减少施加给银行的保增长的压力，共同提高银行的防范风险能力和预算约束硬化。

  第四，多渠道化解过剩产能，鼓励企业兼并重组和改制分流，加快建立和完善社会保障网。目前来看，比较严重的行业有大约20％的过剩产能，有大约10％的“僵尸企业”，总体情况尚在可控之中。建议政府和企业多渠道化解过剩产能，例如将过剩的钢铁、水泥、玻璃等用于贫困地区的基础设施建设，由中央政府或者帮扶的地方政府通过发行债券代为支付。在处置 “僵尸企业”时，多用市场化的兼并重组和改制分流，稳妥推进破产清算程序，尽量减少社会震荡。另外，必须加快完善社会保障体系，使每一个职工一旦面临短期下岗或者失业时，都能得到充分的社会保障，这反过来有助于减少地方政府与企业的合谋。

  第五，加快国企改革步伐，关键是明确国企定位。国企的重要性不言而喻，中央也对国企改革高度重视，并发布了多个国企改革的重要文件。但是，目前的改革文件都回避了一个根本问题，国企究竟是一种纯粹的市场化企业，还是一种承担了较多政治和社会功能的特殊企业？如果国企的定位是后者，那么这类国企的数目要限制。否则，只要国企承担了政治和社会功能，在地方政府的压力下，国企就不可避免地会把保障就业和稳定财税收入作为优先目标，经济效率、生产率可能会成为次要目标，这就会陷入与地方政府的合谋之中，最终难以从根本上解决大量国企成为 “僵尸企业”的困境。我们建议，进一步对国企进行分类改革，明确哪类国企要承担政治和社会功能，哪类国企是纯粹的市场化企业。对于前者，限制数量，当作特殊企业来对待；对于后者，加强市场化考核，鼓励做强做优。