不要用错误的期望毁了海绵城市

  编者按：时隔18年后的2016年，洪水再次肆虐神州，南方城市大量浸泡在积水之中，今日繁华大都市武汉重成泽国。7月7日，有一批批的“好事者”们在“大头针PPP”问答平台上提出了一系列问题，以期将忧国忧民的舆论民情引向专业化思考：

  “夏季到南方来看‘海’，城市内涝如何破?——刚刚进入6月,江西、湖北、重庆、贵州等省份连遭强降雨,南昌、武汉等陷入‘内涝成海’的尴尬。年年暴雨,年年内涝,大雨之下,城市缘何变得‘小肚鸡肠’？海绵城市建设何时呈现功效？”

  “大头针PPP”是PPP领域的专业问答平台，已经聚集了一批高水平的专业人士。这个问题一提出来，短短两三天时间里便有了十余条回答，表现出优异的思考能力、犀利的洞察力和多元化的独立专业视角。我们欣慰，洪涝面前，不再只有埋怨，不再只有牢骚，不再人云亦云，不再一味陷入悲痛、愤怒和廉价的感动。让我们来听一听他们的精彩评论，感受他们在滔滔洪水面前的理性光辉吧！

  济邦咨询余凯锋：海绵城市不是包治百病的万能丹药

  舆论针对武汉洪涝灾害议论较多的是海绵城市，大多数人质疑海绵城市花了那么多钱为什么在洪涝灾害面前如此“不堪一击”。这个误解是基于对海绵城市的了解肤浅。上海济邦咨询公司的余凯锋专门针对海绵城市作出了三点回答：

  “一，海绵城市是一个很好的理念，但不是包治百病的万能丹药。比如应对今年这样的罕见暴雨，加大城市建设投入从技术上也许是可行的，但成本呢？我赞成海绵城市规划设计建设均应当适度超前，但应当在财力可承受范围之内。应对极端自然灾害，政府提高应急管理能力可能更重要。当前舆情汹汹的情境下，决策者更要顶住压力，避免盲目大干快干。

  “二，海绵城市建设需要也适合采用PPP模式。海绵城市作为关系人民群众生命财产安全的公益项目，需要也值得加杠杆，PPP模式是其理想的融资方式。海绵城市的关键更在于规划设计及后续运营维护，社会资本更能发挥其优势，较易实现全生命周期的成本节省。此外，海绵城市建设PPP模式的核心是按效付费，按效付费是两批试点城市申报时的特别要求，国家在推海绵城市建设时，也希望各地在机制上有所创新，提高资金使用效率，把钱用在刀刃上。

  “三，当前海绵城市建设存在的一些问题。2013年以来，海绵城市的热度一直不减，但问题也层出不穷。不少地方将一些项目拼凑起来冠名为‘海绵城市’，对于地方政府，需要获得中央补助，对于社会资本，资本市场需要概念。相信不久’海绵城市多少亿花在哪里’之类追问会见诸报端。

  史小辉：不能寄予海绵城市过高的防灾期望

  史小辉先生是2015年8月15日第二十六期“城市中国沙龙”的负责人。在那期以流域治理PPP为主题的沙龙上，有水利专家放炮：“一个城市内部能谈“流域治理”吗？海绵城市建设能解决流域治理问题？”把流域范围的水的问题，寄希望于在城区建设“海绵城市”来解决，这是花99%的钱用在1%的面积上。

  时隔近一年后，面对洪涝灾害，史小辉对海绵城市问题显然有了更加清醒的认识。他在平台回复说：

  “海绵城市对水的‘渗、滞、蓄、净、用、排’功能，大致分为三层：生态环境、资源利用和防洪排涝。水的‘利用’是第一位的，其次是水生态和水环境，最后才是排水防涝。海绵城市是个好东西，不能让它背武汉洪涝灾害这个黑锅而毁了它。

  “城市的安全保障主要在排水功能，尤其是极端降雨情况下的顺利排水。城市实现顺利排水，一方面需要城市排水管网的管径设计留足冗余量，一方面需要城市管网系统的布局要合理，同时要流域大的排水体系支持。城市管网问题由来已久，建国后城市管线设计等级较低，后来城市的排水标准不断调整，‘不兼容’问题是主要问题。而且城市规模不断扩大，次管变主管，设计时的流量早已超过，更不要提根据峰值留足冗余。海绵城市包含的排水的问题，就需要站在水利和流域水安全的角度分析和解决问题，不能单纯地希望用海绵工程毕其功于一役。

  “城市排水服从于流域排水体系。武汉的排洪能力差是天然缺陷，历年洪峰来时，武汉三镇洪水已没过江堤，而江堤更是高出地面数米。流域内排不掉，水只能淤积在武汉市内。在这种极端情况下，任何何种海绵都早已饱和，因此，海绵实际上从来都是与洪涝灾害无关的。解决洪涝问题的根本，一方面得靠长江上下游的‘削峰’，另一方面也只能做好这种极端情况下的防灾减灾措施，保证城市在极端情况下的正常运转。

  “小流域又服从于大流域。三峡工程相关人士针对公众对三峡工程在洪水中作用有限时表示：‘长江上游及支流共有上百个水坝，彼此间互相不管不问，平时各拦各的水，事急临头各放各的水，最后可能都得由三峡来埋单。且三峡本身也存在这类事急临头不得不开闸狂泄的可能。’可见，‘削峰’问题不是武汉一个城市所能解决的，这是长江流域水利系统管理的问题。

  “98年至今，长江沿线多少当年的农田变成了今天的城市，多少上千年来都不适合建筑的区域在房地产市场的高歌猛进中成为了城区！所以也不难理解，为什么本次洪峰没有98年大，财力物力和技术早已今非昔比，影响却不比当年小。所以，在厄尔尼诺周期性气候的背景下，在长江沿线密集暴雨，各地都在泄洪的情况下，淹没或者说部分区域经常性淹没将成为常态。除非拆掉部分建成区恢复成自然状态，否则洪水对人的影响将如影随形。所以做好这种极端情况下的防灾减灾措施，保证城市在极端情况下的正常运转，是城市最理性的选择。如日本的在地震情况下的常态化培训和应急措施起到了最小化减轻损失的作用。欧洲多瑙河边的发达城市尚不能规避洪水泛滥，中国长江下游城市也不用将其视为耻辱。做好防灾预测，提前做好减灾准备，度过每年几天的极端气候，城市也才能在有效组织下变得更加秩序和安全。

  “关于武汉下15个东湖能否扛得住，这是海绵城市对地表径流总量的控制问题。海绵城市可能更适合广大缺水的北方城市，因为水资源不够用，首要的是‘用’；而南方城市水资源普遍富余，首要的是‘排’。南方城市地表径流量很大，地下水层含水率如何、可蓄水率如何，要因地制宜的分析，不能简单的通过海绵申报体系上60%~90%的简单五档来设定当地的指标。

  “建好海绵城市，要从城市本地出发，从水安全防范、径流控制利用、水生态保护和水环境建设的多维度，分层级逐一论证，逐步落实，不能简单化考虑问题，让单一的解决方案解决很多复杂问题。这样的海绵城市才能不背黑锅，不成为笑话。

  KEVINWJ：海绵城市建设不能冒进

  这个网名为KEVINWJ的作者，在大头针PPP问答平台上非常活跃，他不愿意透漏自己的真实姓名，他说保持这样一种身份，有利于自己客观思考，他说他是理性的人，不会因为不用真名而对自己的言行不负责任。我也就尊重作者的意见，摘录其比较有意义的回复如下:

  “中国的海绵城市从落实顶层设计方面出现了一些问题，比如《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号）中指出总体工作目标是：‘通过海绵城市建设，综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。’其中的‘70%降雨就地消纳和利用’，这个数字要求和计算方式都不科学。根据世行专家的研究，中国城市最能实现海绵城市的地方并不在长江流域，长江流域地面渗水性并不强，地质土壤性质与高程分布造成了海绵城市建设的难度会很大，在达到70%的数据必须从地面地上全面进行改造升级，这是个系统的工程，并不是设置一些公园、铺设了一些渗水砖建造了几个森林或者人工湖就可以满足的。同时在统计上怎么计算70%，也存在不科学的地方。一个城市要建成海绵城市必须要从广泛的调研中得出设计方案，这个周期很长，而且要做细，目前从时间上看很难考虑多成熟。2030年达到80%以上的面积达标，意味着新城区的全面建设，和老旧城区的推翻重建，这些在后来的实施方案中都不敢提出来。我看过数十份海绵城市设计方案，大多数都不太系统和科学，充其量设置几个海绵体而已。

  “我再解释一下南方看海的问题，拿武汉举例。武汉市投入130亿元做海绵城市，网上有消息称有官员曾经夸下海口说‘一天下15个东湖也不怕了’。这句话很夸张，我们首先应该计算一下东湖的蓄水容量，然后对武汉海绵城市的纳水与排水容量也充分掌握，最后进行数学计算，如果能得到15倍才可以。我不知道这个官员是否真的搞清楚这些情况，即便搞清楚了，也要考虑，在过去的五年多时间里，武汉市的城市建设快速推动，工地面积在整个城区面积中占比很大，市政沟渠管网与排水设施遭到破坏的程度也很大，有些工地还没有竣工，有些新的工地又陆续累加了破坏影响，这些现象本身就给城市排水造成了不利影响，再加上本次降水时间和周期都很长，降水量也比往年大，各种因素的共同结果造成了武汉城市的排水差、低洼路段给水严重、城中湖涌现、城市基础设施淹水严重等后果。如果综合考虑这些问题，可能就不会有埋怨说还会看海了，官员也不会做不科学的表达了。

  “海绵城市的系统工程从目前的市场环境上看，引入PPP模式是很有必要的，无论从资本、技术还是长远运营来看，都能将共同的责任分配到政府与社会双方。简单通俗而言，一个城市的好坏，除了看老天爷的配合，更要看政府和社会各界的共同配合。

  “在2015年国务院通知下发后不久，我们的各个省市积极响应号召，在今年4月份前，至少有16个省份陆续制定出台推进海绵城市建设实施意见。其中，比较积极的例如成都、武汉等多个城市分别计划1至3年内投资超50亿元推进海绵城市建设，从投资上对海绵城市进行了倾斜，不可谓不重视。同时，在这十多个省份出台的建设意见中所提目标，基本与国办指导意见中的一致，但也有少数地方较之略高。如天津和山东比较积极和大胆创新，提出要将至少75%的降雨实现就地消纳和利用。我看到这个数据着实替他们捏了把汗。山东的青岛我还是了解一些的，号称不会被淹的城市。因为历史原因，城市排水系统一直都被传颂很好，设计科学、施工质量好以及系统排水性强等优点，但青岛能否到就地消纳利用70%也没有数据支撑。在山东全省，除了位于胶东半岛的滨海城市青岛以外，还有很多内陆城市，这些城市如何能达到75%呢？

  “在世行的项目库中跟山东相关的项目很多，其中大部分是都是关于健康与水资源和农业灌溉的项目。因为项目的缘故我参加过一些课题研究，得知下面的一些信息：（1）山东本身是缺水的地方，所以需要加强灌溉项目，留住水资源；（2）济南的地下水资源流失很严重，地下基本成为一个漏斗；（3）山东的地质层和中国华北很多地方都差不多，在世行研究中，70%的可能性也比较小。如果因为前两个原因，政府需要大力挽救水资源，我认为这种精神是可取的，也是值得赞扬的，但如果仅仅因为这些原因，就敢大放豪言达到75%的指标，我觉得也有些冲动。翻开地图，看看济南、济宁、潍坊等城市内的水体数量，基本不多，跟南方城市比较要少的多，森林覆盖面积也不太大，我很困惑这个城市要如何达到75%的指标呢？难道因为降水量很少，所以敢这样说？如果是这样，新疆和西北的一些城市应该是100%才对。因此我认为这些政府官员的思考出现了问题，至少从后面的实施方案中看不出能满足75%的指标。

  “湖北有个别名叫做‘千湖之省’。是怎么来的呢？除了原本的河流冲积原因，更多是历史长河中人们的辛劳所致。在毛泽东时代，湖北也曾经大规模建造湖泊，一度有1000多个。这些湖泊后来慢慢有些数据上的变化。从个数上看，目前面积大于0.1平方公里的湖泊为958个，比上世纪50年代的1106个略有减少；从面积上看，但现存的湖泊面积为2438.6km2，只有上世纪50年代的34%；湖北全省大于1平方公里以上的湖泊为217个，比上世纪50年代的522个减少了一大半。境内湖泊主要分布在江汉平原上。面积百亩以上的湖泊约800余个，湖泊总面积2983.5平方公里。面积大于100平方公里的湖泊有洪湖、长湖、梁子湖、斧头湖。

  “整个水环境的破坏，造成了湖北在洪水中的承受能力也被破坏了。我们知道，大禹治水在于‘疏浚’，放弃了鲧的‘堵塞’法。其实，湖北的一千多个大湖泊，正是在长江流域起到了堵塞的作用，这个作用也是通过疏浚的方式完成的。长江经过三峡的狭窄区域之后，到了湖北的宜昌以下至秭归和荆州，流域截面变大，一直到武汉江夏和鄂州一带，进入到各个湖泊之中，这一整套堵塞和疏浚系统，曾经帮助了长江中下游的更多省份，所以有句话叫‘中国防洪看长江，长江防洪看湖北，湖北防洪看荆鄂’。但因为湖泊数量和面积的不断减少，长江的防洪压力只会越来越大，这些还真不是海绵城市能解决的。非城市区域的生态系统被破坏了，一切都会随着影响。

  那么究竟怎样来通过建设海绵城市来解决南方城市‘看海’的问题呢？

  “首先，我们不能有通过某一个城市发展海绵城市的计划就解决所有问题的想法，至少不能过于依赖。也就是说建设海绵城市能否解决‘看海’问题，是需要系统规划和设计的，如果海绵城市建设的深度不够，设计的层面不全，系统解决问题的层次不够，即便是达到了设计层次的海绵城市，也不一定能解决看海问题。这一点从目前国内多个省市的海绵城市设计方案和事实情况也都印证了。

  ‘其次，建设海绵城市应该基于各方资源的现状水平。比如一个老城区，排水管网设施都不齐全，排水体制都不分开，每家每户的水井（个人取水水源点）设置，这样的现状区域，要彻底建成海绵城市，就必须重新布局，翻修重建。同样，很多高楼大厦地基深厚，有的甚至阻断了地表水流动，形成了低洼地带，在这里如果没有蓄水设计，就会变成海的模式。同样，很多道路排水系统也不完善，低等级公路以及不断的城市建设，造成了道路历史更替，形成一条道路几个设计几个排水系统几个层次的平面与立体交错模式，这条路如果要建成系统的排水设施，几乎是要重新建设的。再比如许多街道硬化，都不是渗水性材料，这也是需要全面更换的，这种更换要从表面到土壤层的更换。以上这些涉及各种建筑物、各种监管部门、各种施工标准，这些都依附在各种资源之上，要想改变，必须摸清楚现状。

  “再次，建设海绵城市，要从政府层面管理，而不是交给哪一个部门，它涉及所有的部门协同管理，涉及城市所有的设计与理念的推动，对政府治理城市的能力要求很高，这是目前政府急需补课的地方。

  “最后，建设海绵城市，要尊重科学，无论从顶层设计、方案、具体实施设计和策划、绩效框架与施工技术等各个方面都需要不断的验证和反复的推敲，需要做试验，需要统筹，也需要反思，只有这样的科学态度，才是建设海绵城市的基础。

  编者：借洪水之力，推动国家治理现代化

  也许有人会埋怨18年了我们的抗洪能力为什么还是这么差，除了用人民子弟兵的血肉之躯和沙袋就没有别的办法？也许会有人气愤洪水又冲出了那么多豆腐渣工程！也许会有人曝料武汉多年来靠收“巨额罚款”纵容房地产开发商填湖造地，导致蓄洪排涝能力降低……但换一个角度看，我们赫然发现：我们这个民族的群体思维方式已经大大改变，开始学会了反省，学会了讨论和交流，学会了多元角度看问题，理性思考辨是非，不再人云亦云，不再一味陷入巨大的悲痛、愤怒和过于廉价的感动情绪之中。

  几十年来，我们走得太快，以至于很多事情只顾干顾不上思考，很多知识来不及消化，很多东西造得不那么精致。李冰父子建设都江堰的前期规划准备工作就用了七八年，结果造福一方两千多年了。现在我们的工程快是快了，经典却没了，往往经不过一场洪涝的检验。

  既然灾难已经发生了，就要把这一课上好，让“学费”交得值。世界各国的重大立法进步以及立法之后得以实施，都是重大事件推动的结果。海绵城市、排水系统，综合管廊等，都是城市的“良心”，在没有重大灾害发生的“和平时期”，本来就发展动力不足：中央高度重视，地方政府可能就只是一般重视；地方政府一般重视，到了社会可能就是不重视。当然，也完全可能反过来。形成共识需要借助具体的事件。而自然灾害、突发事件固然代价惨重，但客观上对政府和民众的冲击，是常规宣传手段很难达到的。既然自然灾害很难避免，“学费”反正是要交，那就要借助自然灾害和突发事件做足文章，反思、分析、研究、讨论、改进……

  应对灾难最难得的是反思的能力，因为这需要否定自身的极大勇气。过去我们过穷日子过久了，可能养成了一些有局限性的思维习惯和观念意识。比如，以前我们城镇化率低，洪涝灾害在城市的影响人数还相对比较少。但现在城镇化率已经超过50%，产业在城市的集中程度更高，城市内涝给社会的冲击和损失就更大了。

  灾难是大自然对人类的惩罚，也是对人类的教育。一个国家和民族的警醒常常就是在灾难的巨大的冲击下发生的。但是，多难不会自动兴邦，灾难的后果取决于人对待灾难的态度和思维方式。从这次洪涝灾害引发的思考和讨论中我们欣喜地发现，已经有很多人开始深入的、长远的思考。