城市地下综合管廊：政策与融资是发展关键

  2016年，“政府与社会资本合作投资模式”、“海绵城市”、“地下综合管廊”等成为热词，在各地政府工作报告中频现。

  2015年底，国家发展改革委、住建部印发了《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》，指导各地建立健全城市地下综合管廊有偿使用制度，形成合理收费机制，调动社会资本投入积极性，促进城市地下综合管廊建设发展。

  城市地下综合管廊是一种将水、电、气、热、通讯等各类公用管线集中铺设，预留检修通道的地下共同隧道。对其实施统一规划、设计、建设、管理和运营维护，可避免反复开挖、影响交通和环境等问题。其社会效益显著，但建设资金缺口巨大，协调管理困难，故而使用PPP模式去破解难题，以逐步提升城市基础设施建设管理水平之时激活社会资本，带动相关产业，实现多赢。业内预测，未来3~5年，地下综合管廊建设预计每年可产生约1万亿元的投资。

  中国经济导报记者采访了解到，从行业整体层面，政策健全与否是影响PPP融资难度的关键。企业层面，强大融资能力亦成为企图掘金管廊PPP的建筑企业应具备的最起码的能力，而地下工程施工能力由于能外包反而成为相对次要的条件。

  协调小组统筹管理

  城市地下综合管廊建设，对于提升城市总体形象，创造城市和谐生态环境有着积极推动作用。综合管廊已成为21世纪城市现代化建设的热点和衡量城市建设现代化水平的标志之一。

  目前，我国仅有北京市、上海市、深圳市、苏州市、沈阳市等少数几个城市建有综合管廊。综合管廊建设的一次性投资常常高于管线独立铺设的成本，诸多地方政府通常会选择后者。但管线独立铺设效率低下，易反复出现城市“马路拉链”等现象。

  对此，国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见指出，到2020年建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营，反复开挖地面的“马路拉链”问题得到明显改善，管线安全水平和防灾抗灾能力明显提升，逐步消除主要街道蜘蛛网式架空线，城市地面景观明显好转。

  然而，实际操作中运用PPP模式建设城市地下综合管廊，既涉及政府和社会资本的合作问题，又牵涉到电力、通信、给排水、热力、国土、物价等多个部门。可谓点多面广，关系复杂，协调难度大。广东省台盟就曾建议当地政府成立协调小组统筹管理，这样既能满足建设好城市地下综合管廊，又运用好PPP模式推动其建设运营。该提案建议，在实施综合管廊PPP项目初期，成立包括当地政府领导、发展改革委、财政等部门负责人的领导小组，通过政府充分授权，由领导小组负责统筹协调管网规划、建设及管理相关事宜。

  同时，领导小组办公室负责出面会同各部门单位建立协调网络，明确各部门单位的相关联系人、责任人，定期召开联席会议。如凡已在管廊中预留管线位置的，相关管线单位不得再另行安排管廊以外的管线位置，避免因沟通不到位导致重复开挖，造成资源浪费。

  民资不愿轻率介入

  现在，PPP模式属性成为了整合社会资源，盘活社会存量资本，转变政府职能的重要抓手。在PPP合作模式中，社会资本发挥的作用，有利于降低项目全生命周期的建设成本，提高公共服务的质量和效益，实现项目的效益最大化。

  “不过，运用PPP模式，政府部门能通过招投标的方式选择多个项目合作对象，但中标的往往还是央企、国企等国资背景的企业。造成目前这种现状的原因，就是由于项目投资巨大的特性。”北京市律师协会招投标与拍卖委员会主任薛起堂对中国经济导报记者表示。

  市场发达，融资环境好的城市，PPP社会融资相对可行，而对欠发达的省份推行社会融资，在盈利模式不明朗，相关配套设施不完善的情况下，民营资本更是望而却步，犹豫不决。

  当前，政策缺位影响落地在管廊PPP中体现得相当明显，因地方政府普遍心态正是“先建了再考虑运营”。如此，对项目盈利和运营模式并未理顺，于是注重风险收益平衡的民资势必难以在一切不明朗的情况下轻率介入管廊PPP。

  2015年7月，中国社会科学院发布的《中国国家资产负债表2015》报告称，截至2014年末，全国地方政府总负债为30.28万亿元。对此，业界专业人士对中国经济导报记者介绍，从回报机制来看，目前政府付费的PPP项目占到了50%以上。其中可行性缺口补助类项目约有30%，使用者付费的有15%~20%，这意味着，绝大部分PPP项目，都将涉及财政支出问题。

  以往管廊项目经验充分显示，管廊相当昂贵，综合收益又主要体现在管廊项目本身以外的外部效应，导致管廊项目本身从经营角度看基本是入不敷出的。这在客观上就决定，不论通过怎样的模式创新，参与管廊PPP项目的民资都不可能在政府资金参与不足的情况下实现收益甚至覆盖成本，于是即便有民资，政府在资金层面的充分支持事实上依然不可或缺。

  涉及到细节方面，民企也对综合管廊的收费标准设计方面会更为关心。如今总体原则是“谁受益，谁缴费”，内容涉及到入廊管线单位具体是买断还是出租管廊；另外一个关键点是“资金如何可回收”，即费用通过什么方式缴纳，以确保费用的有效收缴。在综合管廊运营管理中，可能会存在入廊管线单位欠费或延迟缴费问题，这类问题如何规避，也是制度设计的关键点。

  业内专家对中国经济导报记者称，譬如，一定年限内（25年），对社会投资每年按一定比例（如6%）由城市建设维护费补贴，保障社会投资的成本回收和适当回报率，一定年限后，管廊可归政府所有。

  拓宽渠道给养资金

  至此，融资成为政府推广PPP首要解决的问题，到底投资从哪里来？建设资金就是最大难题。

  从资金来源看，除了中央财政要发挥“四两拨千斤”的作用，积极引导地下综合管廊建设，通过现有渠道统筹安排资金予以支持外，还要充分发挥开发性金融作用，鼓励相关金融机构积极加大对地下综合管廊建设的信贷支持力度。

  根据《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》，中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助，一定三年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年5亿元，省会城市每年4亿元，其他城市每年3亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。

  据中国经济导报记者了解，2015年，耒阳市国有资产投资经营有限公司专项债获得国家发展改革委批复，国内首单地下管廊专项债正式发行。地下管廊项目一般都以整个城市市政一体化来全盘考量，这就充分体现了拓宽融资渠道的政策用意。

  同时，记者也观察到，在以往地下综合管廊建设中，可以看到拥有资金和建设实力的央企公司在项目竞争中优势最为明显，如中国铁建、中国中铁、中国中车等往往会采用“投融资+设计施工总承包+回报”模式介入到基建项目中，通过自身实力缓解地方基建项目的融资难题

  在地方政府这方面，2016年初，云南省政协委员徐应强就建议，当地各州市应建立地下综合管廊建设公司，采用PPP方式，委托该公司筹集建设资金，在综合管廊建成后，通过出让信道使用权收取信道租金的方式回收官网建设资金。