痛苦的轮回：回顾中国钢铁、煤炭等行业产能过剩的前世今生

  国务院总理李克强将2016年的首次考察放在了山西，并将考察的主题定为钢铁煤炭行业化解过剩产能、实现脱困发展。李克强表示，要“继续坚持以壮士断腕的精神化解过剩产能”，设定全国总量“天花板”，并加大财税支持，主要用于解决人员安置等问题。

  在当今供给侧改革的大背景下，李克强将山西作为2016年首个考察的省份，意义重大。山西作为煤炭第一大省，曾因煤而兴，又因煤而衰，转型发展，已迫在眉睫。山西省省委书记王儒林在此次的会上也表示，现在是山西“改革开放以来历史上最困难的时期”。

  如何化解产能过剩，对山西而言一直是一个难题。家乡在山西的国务院发展研究中心管理世界杂志社咨询研究部副主任高敏在2015年国庆节返乡时，对山西省的实际情况进行了调研，并将其所见所闻以及个人看法整理成了一份调查报告，得到了很多人的关注和评论。

  其实，产能过剩的行业并不只是煤炭和钢铁，产能过剩的省份也并非只有山西，如今产能过剩几乎蔓延至全国的全部经济领域。中国的产能过剩是如何产生的？历史上，又是如何化解的？近日，高敏针对改革开放后出现的两次产能过剩进行了详细的梳理，以下为梳理的文章正文。

  1997年11月，时任国务院副总理朱镕基带着浙江、江苏、山东的省长在上海安达棉纺厂召开会议，提出要以“壮士断腕”的精神推进国有企业改革，将亏损严重的纺织行业压锭、减员、增效作为国有企业改革和脱困突破口。

  像是一个轮回，2016年1月第一个工作日，国务院总理李克强带着山西、河北、内蒙古、山东等省份主要领导在太原召开钢铁煤炭行业化解过剩产能、实现脱困发展工作座谈会，提出要以“壮士断腕”的精神来化解过剩产能。

  19年过去了，产能过剩卷土重来，而且看起来更加严峻，产生原因值得我们深思。

  改革开放近40年来，我国经济出现了两次明显的“复苏-繁荣-衰退-萧条”经济周期，每个周期的末期，均出现不同程度的产能过剩。见下图：

  （备注：1989年的经济回落并非我国经济本身出了问题，而是政治风波、西方制裁等政治因素影响，在第二年又重回快速增长趋势，故仍算作第一次经济周期。）

  直面问题是解决问题的前提，产能过剩并非凭空而来，其产生有其时代背景并具有显着的时代特征，伴随着我国产业升级轮动的全过程，要破解当前我国产能过剩困境，必须从历史中去寻找其发生的原因。

  第一次经济周期：从生产短缺到生产过剩

  第一次经济周期始于1978年，终止于1997年亚洲金融危机，持续了20年。

  1978年后，人们充满了对新生活的向往，随着改革开放政策的实施，我国各行业的发展都趋于活跃，经济进入了一个粗放式发展的时期，但受限于当时我国的技术水平和劳动力素质，最主要的工业部门仍然是纺织业和小商品制造业，特别是纺织业，拥有大量廉价劳动力的我国大陆地区成为日本、韩国、中国香港等发达国家和地区纺织业和小商品制造业转移的重要承接地，1978年11月7日，香港企业家曹光彪在珠海建立了全国第一家“三来一补”纺织企业，取得了意想不到的成功，于是，从此，伴随着乡镇企业发展热潮，全国雨后春笋般成立了大量的纺织企业，从1980-1990年，纺织业对GDP增长的年平均贡献率超过20%。

  于是，第一次产能过剩很快就产生了。

  1990年，纺织业总产值达到3411亿元，较1978年增长3倍多，纺织企业达到5万家以上，出现了大量的外资和民营企业，体制内企业仅占24%，由于生产产品相对低端，已经超过国内外市场需求，庞大的产能无法消化，从1991年开始，纺织业开始进入全行业亏损，出口创汇增速持续减弱，出现了较大问题。

  1993年，国家经贸委、国家计委、中国纺织总会联合向国务院报送了《关于解决棉纺织行业存在问题的意见》，文中提到：“我国1950年代初和建国前生产的棉纺锭现还有1100万锭，约占棉纺总能力的1/4；棉纺生产能力过大，目前全国棉纺生产能力比社会需求多1000万锭，致使许多企业开工不足，处于停产或半停产状态，同时市场供过于求，出口和内销价格难以到位；企业负担沉重，纺织行业离退休人员多、富余人员多，而且纺织系统工业企业潜亏和积压产品削价损失相当严重，仅这项每年需支付银行贷款利息10亿元。”

  文中提出五条建议，分别是：

  一是加快调整地区和产业结构，压缩棉纺生产能力1000万锭，实现产需基本平衡。

  二是进一步改革纺织品出口管理体制，赋予有条件的纺织生产企业进出口经营权。

  三是切实减轻国有大中型棉纺织生产企业的负担。

  四是增加技术改造投入，提高纺织品竞争能力。

  五是加强宏观管理，完善企业内部机制，调整企业组织结构。

  从1994年开始，在政府的调节下，纺织业发展增速开始逐步放缓，但由于纺织业占国民经济比重较大，从业人员多，工作推进难度极大，地方政府在推动降产能的时候并不坚决，过剩产能消化速度低于预期，纺织业全行业极度艰难。

  纺织业等消费品行业生产过剩很快蔓延到了原材料，为满足1980年代以来社会经济迅速发展带来的大量煤炭需求，国家开始推行“大中小煤矿并举”的政策，使我国煤矿数量迅速增加，到1996年底，大小矿井达到6万家以上，其中近90%以上小矿井，于是，在纺织业出现全行业亏损5年后，煤炭出现了供大于求的局面，全行业陷入不景气。

  1997年爆发的亚洲金融危机使国内生产过剩雪上加霜，国际需求迅速降低，各行业真正到了生死存亡的时候，政府不得不实行更坚决的手段，这就出现了文章开头那一幕。

  于是从1998年开始，全国开始了轰轰烈烈的“去产能”行动，实施纺织砸锭，共压约一千万锭，同时，撤销了煤炭工业部，将其直接管理的重点煤矿下放给各地方政府，并针对煤炭行业的问题相继颁布了若干政策，关闭了半数以上的煤矿，大量的工人下岗，多个行业几年内持续负增长。

  但实际上，当时的“压产能”只是基于当时经济条件下，政府人为推动形成的低水平的供需平衡，1998年-2000年开始的去产能，导致了2137万人下岗，对政府财力和社会稳定造成极大压力。

  化解本次产能过剩危机的是1998年开始的房改，1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布从同年下半年开始全面停止住房实物分配，实行住房分配货币化，首次提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，于是，长期压抑的居民住房改善需求迅速爆发，拉动了水泥、钢铁、家电等全社会行业的发展，破解了过剩的产能，并带动国民经济重新进入新的增长趋势。

  总体来看，第一次经济周期是我国经济轻工业化推动的，解决了我国长期以来的商品短缺问题，居民需求得到极大释放，其产能过剩也以消费品为主，但笔者认为，压产并未解决“产能过剩”，反而带来了千万人员下岗等一系列问题，最终解决生产过剩的还是依赖于房改带来的新需求，这种去产能的方式在当时是否合理仍然值得商榷。

  第二次经济周期：从经济工业化到服务业化

  第二次经济周期从1998年开始，其中，复苏和繁荣持续了近10年时间，从2009年开始经济才开始下行，一直持续到现在。

  1998年开始的房改开启了我国新的增长阶段，而2001年我国加入世贸又使全国进入新的投资热潮，纺织、小商品、家电、机械、电子等出口导向性工业迅速发展，人们收入快速提升，对改善住房等生活条件需求愈来愈强烈，消费品和房地产均出现了高度繁荣，不少产品出现了过剩，国内市场无法消耗大量的商品，于是企业纷纷推动商品出口，于是，这一时期，国外对我国的反倾销逐步增多，光伏、钢材等不少商品都经历了这一历程，我国为全世界生产几乎所有中低端商品，成为公认的“世界工厂”。[Page]

  在宽松的货币政策下，缺乏投资渠道的国人将资金大量投入到资本市场和房地产市场，从2005年底开始，股市开始了建市以来最波澜壮阔的一次牛市，大盘在近两年的时间里从998点涨到6124点，房地产价格也迅速升温，造就了一批百万、千万富翁。

  最繁荣的时候，往往也是危险即将到来的时候，为了促进国内消费来缓解生产过剩，以及土地造富效应的作用，基础设施建设（包括房地产）很快成为吸引资本最多的领域，政府不断圈地、卖地、建园区、修路，而民间资本不断投入房地产，对于电力、水泥、钢铁等需求不断增长，于是，作为最基础的原材料，煤炭的过剩从此开始。

  2001年开始，煤炭需求明显快速增加，2002年取消电煤指导价后，煤炭价格更是报复性上涨，动力煤价格最高涨到1000元以上，价格的上涨进一步带来企业扩大生产，但依然难以满足国内需求，于是进口煤炭开始逐步填充国内市场，飞速发展的中国带来的需求，使世界石油、大宗货物价格飞速上涨，澳大利亚、蒙古等地也开始扩大产能，以满足中国的需求，于是，产能过剩从国内性变成全球性。

  2008年，源自美国次贷危机的世界性金融危机开始，国外需求迅速下降，经济下行趋势明显，由于我国已经出现全行业的过剩，几乎所有行业都受到一定影响，出口加工行业全线萎靡。为了逆转经济下行趋势，政府继续采取扩大需求的手段缓解产能，实施了4万亿的投资推动型政策，并采取了极度宽松的货币政策，但遗憾的是，这些资金很大比例被投入到基础设施建设中，并未解决消费品的过剩需求，却导致钢铁、水泥等基础材料和煤炭等原材料进一步过剩，产能被再一次放大。

  可想而知，这种刺激方式并未起到明显效果，2011年煤炭达到历史最高点后价格开始回落，同时，钢铁、水泥等大宗货物全线大幅度回落，经济进入下行趋势。

  刺激为什么会失效？

  笔者认为：一方面，到2008年时，我国基础设施处于超前建设，已经基本满足当前需求，也不需要再进行如此大规模的建设。一方面，这种依靠粗放式、依靠投资的工业增长模式带来的社会、生态、经济代价太大，难以持续。另一方，我国当时正处于工业经济和服务经济的转换期（见下图），2001年，我国服务业对GDP的贡献首次超过工业，这说明社会的总需求正从消费品转向服务业，而大规模的经济刺激选错了方向，失效可以说是必然的。

  当然，消费品转向服务业并非是国民不需要消费品，而是由于供给水平较低，商品难以满足收入不断提高的国民需求，即我国消费品和服务业出现了错配，这也是为什么后期会出现大规模“海淘”热的主要原因。同样在日本，却采取了截然不同的方式，上世纪五六十年代，日本也面临了我国同样的问题，政府出台了《振兴机械工业临时措施法》，促进企业更新设备，提高生产标准，推动供给端改革，为后期日本制造走出亚洲提供助力，形成了良性效应。

  如果在2008年金融危机后，我们可以通过促进供给端改革，在国际上形成高质量、高声誉的“中国制造”，也许现在不会到这一步。

  可惜，世上没有如果。

  回顾过去近40年我国两次产能过剩的历程，笔者深感治国不易，也深感中央提出的供给端改革有多么及时。但我们必须认识到，当前我国发展实际和外围形势已经发生极大变化，本次的产能过剩与第一次产能过剩相比出现了很多新的特点，不应再以传统思维去考虑。

  一是产能过剩从消费品领域扩展到几乎全部经济领域。与第一次经济周期出现的生产过剩相比，本次生产过剩覆盖了几乎所有的行业，包括手机、电子设备、小商品、纺织品等消费品，也包括水泥、钢铁、煤炭等基础领域产业，特别是基础领域的过剩与上世纪九十年代以消费品为主的产能过剩有着根本上的不同，其重型特征导致的难度和影响可能将远远超过我们的想象。特别要提到的是下岗员工的问题，由于其他行业也过剩，这些职工可能难以安置，将对社会稳定和地方政府财力造成极大影响。

  二是产能过剩从国内扩展到国际。我国经济高速增长带来的资源、商品需求也带动了全世界的产能过剩，澳大利亚、蒙古等地都新投入了大量的产能来满足我国发展需求，破解产能过剩已经不仅仅是中国的问题，不能再用传统的国内市场思维去考虑，而应该在全球化市场的背景下进行国际协作。

  三是消费品产能过剩出现严重错配。与第一次生产过剩相比，本次消费品的生产过剩主要是因为供给商品难以满足人民大众日益提高的需求，如李总理最近提到的：“钢铁产能过剩，却生产不了圆珠笔的圆珠”，迫切需要提升供给质量。

  笔者认为：本次破解产能过剩面临的也许不仅仅是“壮士断腕”而是“壮士断臂”，甚至是“开颅刨胸”，影响巨大，政府决策更要慎重。特别是在庞大的社会稳定压力下，我们决不能再重蹈覆辙，而更应该借助市场力量，先行推动一部分僵尸企业破产退出市场，在此基础上，加强重组和兼并，尽量避免形成大规模的下岗潮。同时，国家应该加快推进“一带一路”发展和国际产能合作，加强海外并购，在海外中标工程中由国内厂商提供相关原材料，向外释放过剩的产能，或与国外厂商协商共同减产以应对全球需求放缓。此外，在目前我国经济短期尚未产生新的增长动能条件下，政府应加强制度供给，探索放松一些管制性较强的领域和政策，也许可以释放类似“房改”的新需求，如土地私有化、能源市场化等，来寻找产能过剩，重回健康增长的措施。

  当然，产能过剩带来的产业重组也是国内经济转型调整的契机，1954年，在经济持续萧条下，日本政府经济企划厅提出：要加强经济的整顿，后退一步，打好基础。于是，政府以降低生产成本、提高设备和劳动力效率、提升企业国际竞争力、提升政府服务效率和能力为重点，促进企业从“量的扩大”到“质的提高”，推动企业技术合理化和产业组织合理化，最终为日本1960年代的黄金10年奠定了良好基础。