解读史上最严工程质量法

  制定出台《北京市建设工程质量条例》，是深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会要求，落实全面深化改革、全面推进依法治国战略部署，发挥立法对改革的引领、推动、保障和规范作用的一项重要内容。《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等法律法规自实施以来，在规范建筑市场行为、促进企业提升工程质量管理水平发挥了重要作用，北京市建成了一批以鸟巢、水立方、APEC峰会场馆为代表的标志性建筑，工程建设质量水平一直位于全国前列。但是，随着北京市工程建设规模持续快速增长、建筑市场规模和容量急剧扩张，建筑市场“供需失衡”的局面长期存在，企业的质量主体责任缺失、施工过程管控能力薄弱、从业人员行为不规范等问题仍比较突出，违法违规行为依然存在，质量事故偶有发生。为了切实解决市场经济条件下工程质量出现的新问题，历时四年多，精心制定了一部适应首都建设发展新形势的工程质量管理地方性法规，以稳步提升北京市工程质量管理水平，严守工程质量“生命线”。

  2  建设单位作为最重要的参建主体，《条例》对其质量责任是如何规定的？

  建设单位是工程项目建设的发起者和组织者，在工程质量管理工作中处于主导地位，是影响工程质量最重要的参建主体，其质量责任应当是总体的、全面的。由于现行法律法规对建设单位质量责任的规约较少，许多建设单位尤其是一些商品房开发商忽视工程质量，只管投资建房、售房收益，导致各类质量问题频发。为了引导建设单位主动参与工程项目管理，《条例》对建设单位的质量责任进行了系统的制度设计。一方面强调建设单位对建设工程质量负责，要求建设单位对工程各阶段实施质量管理，督促建设工程有关单位和人员落实质量责任，处理建设过程和保修阶段的工程质量缺陷和事故；另一方面，明确建设单位在不同建设阶段的质量责任，避免责任缺失。在建设前期，要求建设单位合理确定工程建设费用，科学确定建设工期，禁止肢解发包、直接发包预拌混凝土；在勘察设计阶段，要求建设单位按照规定将施工图设计文件报行政主管部门审查；在施工过程中，要求建设单位对自行采购的材料组织到货检验，委托检测机构进行见证检验；在竣工验收阶段，要求建设单位按照规定在单位工程自检、预验收和竣工验收合格后，方可组织工程竣工验收；在保修使用阶段，规定建设单位承担保修第一责任等。

  3  强化建设单位的监理责任，《条例》有哪些重要举措？

  合理界定监理单位质量责任对于促进监理行业发展将会产生积极的作用。一是在明确监理责任的同时，赋予了监理单位与责任相当的权力，旨在改变当前监理单位责任无限权力却非常有限，未能按监理制度设计初衷发挥对工程质量监督作用的局面。《条例》按照责、权对等的原则，一方面强调监理单位应按照相关规定对施工质量实施监理，承担对进场建筑材料进行审查，对重要建筑材料检验进行见证，对隐蔽工程、检验批、分项、分部工程进行验收，对单位工程质量竣工进行预验收等监理责任；另一方面赋予监理单位对进场检验不合格的材料要求施工单位退场的权力；对出现涉及结构安全的重大质量问题停工整改和在施工单位停工整改完成前不予签认工程款支付申请等权力，以提高对现场工程质量管理的话语权和管控能力。二是在注册监理工程师的基础上，根据北京市监理人才队伍的建设需要，建立以行业协会自主管理为主的专业监理工程师制度，解决北京市注册监理工程师严重不足的实际问题，同时加强对于注册监理工程师以外的其他监理人员的有效管理，规定岗位任职条件，确保能力和所从事的岗位要求相符，强化监理责任落实。三是设计了更具操作性的罚则，对监理单位未履行监理责任的行为按照违法违规行为的严重程度进行处罚，一系列制度设计将更加有利于规范监理行为，充分发挥监理单位对工程质量的监督作用。

  4  预拌混凝土是结构施工中非常重要的材料，《条例》对预拌混凝土生产单位赋予了哪些质量责任？

  预拌混凝土作为影响结构安全和工程使用寿命的工程材料，质量波动较大，水泥、砂石、粉煤灰、外加剂等原材料的质量波动、配合比的波动，生产过程的条件变化以及施工方法及水平等都会影响预拌混凝土质量。为有效遏制预拌混凝土一味追求利润偷工减料，主动降低产品质量标准，擅自更改混凝土配合比设计、忽视对预拌混凝土、混凝土预制构件的质量控制管理的行为，《条例》规定预拌混凝土生产单位必须按照相关标准规定对原材料进行复验，对于质量不合格的原材料应当及时退场处理；预拌混凝土生产单位在生产前，应当依据相关技术标准和合同约定，对混凝土配合比进行设计，并经相关试验验证，经企业技术负责人审定签字后下发配合比通知单，生产单位应严格依据配合比通知单进行生产，需要对原混凝土配合比原材料用量进行调整时，应经试验验证，并经技术负责人审定签字，由被授权的人员进行调整；生产单位在混凝土出厂前应进行工作性能、力学性能和耐久性能的检验。

  5  如何理解《条例》中关于禁止建设单位对预拌混凝土直接发包的规定？

  预拌混凝土由于其特殊属性，预拌混凝土企业生产、运输及施工企业浇筑、养护等环节均有可能影响最终的工程实体质量，建设单位出于经济利益等目的进行预拌混凝土直接发包，却疏于对预拌混凝土质量的管理，当实体质量发生问题时，质量责任难以认定，引发多方利益纠纷。按照《建筑业企业资质标准》，预拌混凝土专业承包资质属于专业承包序列之一，预拌混凝土生产单位应当纳入施工生产单位进行管理。禁止建设单位进行预拌混凝土直接发包，也不得向施工总承包单位指定预拌混凝土企业，预拌混凝土的发包应纳入工程施工总承包招标范围，由施工总承包单位按照合同约定和规定，选择有资质的混凝土生产企业，并严格按照混凝土质量控制价签定合同。

  6  强化落实参建单位的工程质量终身责任，《条例》作了哪些规定？

  《条例》将北京市已推行并经实践证明行之有效的工程质量终身责任制度，上升为地方性法规，加强制度落实力度。按照全面落实质量终身责任的原则，建设、勘察、设计、施工、监理五方责任主体单位法定代表人、项目负责人，以及涉及建筑主体和承重结构材料供应的预拌混凝土、混凝土预制构件、钢筋供应企业法定代表人，应签署法定代表人授权书和工程质量终身责任承诺书，对遵守法律法规、技术标准等行为进行承诺，承诺书作为工程合同的附件，存入工程质量终身责任信息档案永久保存。同时，《条例》还规定建设单位在工程竣工验收前，应通过设置永久性标识，对五方责任主体和项目负责人进行公告公示，一旦房屋质量出现问题，将追究相关人员的责任。这意味着今后“楼倒倒”“楼脆脆”等质量事故的责任人，将终身难逃其咎。

  7  《条例》对强化个人质量责任作了哪些规定？

  工程建设从业人员是工程建设活动的直接实施者，其执业素质和执业纪律直接决定工程质量管理制度的落实以及工程质量的好坏。将工程质量的责任主体由注重单位转向单位和个人并重，以保证质量责任的真正落实并发挥实效，也是发达国家的一条成功经验。一是明确相关负责人的个人质量责任，要求建设、勘察、设计、施工、监理五方责任主体项目负责人，以及涉及建筑主体和承重结构材料供应的企业法定代表人按照规定签署工程质量终身责任承诺书，并存入档案永久保存。二是明确从事工程建设活动的专业技术人员、一线作业人员应的岗位质量责任，要求从业个人按照规定在注册许可范围和聘用单位业务范围内从业，对签署技术文件的真实性和准确性负责，依法承担质量责任。三是加大对个人违法行为的追责力度，凡是对单位进行罚款处罚的，相关负责人和直接责任人员也将被罚款；因个人过错造成重大质量问题的，五方主体项目负责人和相关注册执业人员，两年内不得担任项目负责人；构成犯罪的，相关个人还将被依法追究刑事责任。

  8  《条例》在加强建筑材料质量管理方面规定了哪些具体措施？

  《条例》坚持“标本兼治，重在治本”的原则，从源头上杜绝不合格材料使用于工程。一是在材料供应环节，进一步明确建筑材料供应单位的质量责任，加大对建筑材料供应单位产品质量的监管力度，建立以结构性材料、重要功能材料采购信息报送和责任追溯为核心的使用阶段长效监管机制，确保进入施工现场的建筑材料质量。二是在材料采购环节，明确“谁采购谁负责”的原则，无论是建设单位还是施工单位采购，均应对各自采购的建筑材料、建筑构配件和设备质量负责，特别是建设单位采购混凝土预制构件、钢筋和钢结构构件的，应当履行组织到货检验的职责。三是在材料使用环节，要求施工单位严格把关，按照规定对建筑材料、建筑构配件和设备、预拌混凝土、混凝土预制构件进行进场检验，并经监理单位审查，对于未检验或检验不合格的材料，要坚决退场，杜绝劣质建材用于工程建设。

  9  强化施工质量过程控制是《条例》制定的一项基本原则，具体有哪些规定？

  建设工程的施工过程周期长、环节多，作为资本密集型和劳动力密集型产业，很多施工环节具有不可逆的特征，一旦在施工过程发生质量问题，不仅将会给人民生命财产造成巨大损失，也会付出不可估量的社会成本，社会影响恶劣。《条例》以质量预控为原则，强化对施工过程中关键工序和薄弱环节的质量验收管控，明确规定，预拌混凝土生产单位应加强原材料质量检验，严格按照配合比生产，履行出厂质量验收职责，施工单位应认真落实建材进场检验制度和施工工序报验制度，监理单位应对隐蔽工程、检验批、分项、分部工程进行验收，未经验收或者验收不合格不得进行下一道工序。《条例》明确规定需依次经单位工程质量自检、质量竣工预验收、质量竣工验收合格，并具备法律法规规定的其他条件后，建设单位方可组织工程竣工验收。为了及时发现质量问题，防止质量事故的发生，《条例》建立了重大质量问题的报告制度，规定建设、施工、监理单位发现重大质量问题的，必须在发现之日起3日内报告行政主管部门；检测单位在发现检测结果不合格时，应在出具报告之日起2个工作日内，报告行政主管部门。

  10  《条例》进一步规范了工程竣工验收程序，具体有哪些规定？

  《北京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收管理办法》(京建法〔2015〕2号)实施后，在实践中取得了良好的效果，有效减少了工程交用后出现的质量问题，大大提高了人民群众对工程质量的满意度。《条例》在上位法框架内，将这些成熟的、实践证明行之有效的管理措施，上升为地方性法规，进一步加强对本市工程竣工验收的管理。与以前的竣工验收制度相比，《条例》对工程质量竣工验收与工程竣工验收的概念、工程竣工验收的程序、工程竣工验收合格的证明文件、工程竣工日期、工程交付使用的条件更加明确。规定工程需依次经单位工程自检、单位工程质量竣工预验收、单位工程质量竣工验收合格，住宅工程还必须经分户验收合格，在具备相关法律法规规定的其他条件后，建设单位方可组织勘察、设计、监理、施工等单位进行工程竣工验收，确保建筑产品质量合格并满足使用功能、使用安全要求。针对轨道交通工程对质量安全要求极高的特殊性，《条例》将其工程竣工验收分为单位工程验收、项目工程验收和工程竣工验收三个阶段，明确规定必须在工程竣工验收后，且消防、人民防空、运营设备和设施等专业工程已按规定验收，方可交付试运营，杜绝未竣工验收即投入运营等存在严重质量隐患的问题发生。

  11  《条例》将市场机制引入质量保障体系，具体有哪些新举措？

  这是首次将市场机制写入工程质量管理地方性法规，旨在充分发挥市场机制在质量管理资源配置中的决定性作用，通过优胜劣汰的市场竞争法则，选择一批适应市场经济、诚信度较高的企业参与工程建设活动，从根本上提升工程质量水平。一是规定各参建单位应当按照自愿、平等、公平、诚实守信的原则，依法签订相关合同，严格按照合同约定履行义务；二是要求建设单位合理确定工程建设费用，科学确定施工工期，避免因建设单位恶意压价、任意压缩合理工期等不合理要求和市场不正当竞争，给建设工程质量带来隐患。三是在本市房地产开发的住宅工程推行建设工程质量保险及保修担保制度，引入第三方质量风险管控机构，加强事前风险防范、事中风险管理和事后风险补偿，提高责任单位的赔偿能力，减少对社会公众造成的损失和影响。四是建立信用档案、信息共享和公开、分类监管等制度，科学管理建设工程有关单位及人员信用状况，在担保保险、资格资质、招标投标、金融信贷、评奖评优等活动中，采取守信激励、失信惩戒措施，积极向社会公示，完善公共治理和社会监督，促进社会有效选择，实现市场机制的约束作用。

  12  《条例》规定任何单位不得任意压缩合理施工工期，如何理解“合理工期”和“任意压缩合理工期”的内涵？

  合理施工工期是指在正常建设条件下，以现行的建设行政主管部门颁布的工期定额为基础，结合项目的具体情况，采取科学合理的施工工艺和管理方法确定的使投资方、各参建单位均获得满意的经济效益的工期。合理施工工期要以工期定额为基础确定，但不一定与定额工期完全一致，可依施工条件等作适当调整。工期的调整应计算相应增加的费用，以确保工程的质量安全。如果在施工过程中对合同工期调整的，应在不影响工程质量安全及不违反北京市工期定额管理规定的前提下，经专家进行评审确定的工期可视为合理工期，压缩合同工期应签订增加费用的补充协议。

  对于确需压缩施工工期的，建设单位应当按照规定先组织专家进行论证，在通过专家论证，并采取保证建设工程质量和施工安全的措施后，方可组织施工。因压缩工期所增加的费用由建设单位承担，并随工程进度款一并支付。压缩的工期天数不得超过定额工期的30%，超过30%，视为任意压缩合理工期。

  13  《条例》从哪些方面对现行保修制度进行完善？推行工程质量保险和保修担保制度对现行保修制度的哪些方面进行了补充和完善？

  针对民众关心的住宅工程质量保修问题，《条例》专设一节内容，对质量保修责任、保修期限计算方式、房屋建筑工程交付条件等作出详细说明。《条例》明确规定建设单位承担保修第一责任，由建设单位全面负责工程质量保修的组织协调与处理工作。也就是说，在保修期内一旦出现渗漏、墙体开裂等质量问题，业主应直接向建设单位进行质量投诉，建设单位在接到质量投诉后，应当依法履行质量保修义务，要求施工单位及时按照本市相应的保修规程要求予以保修。对于因保修所承担的经济责任，建设单位可根据相关规定向质量缺陷的责任方进行索赔。为了防止在发生重大工程质量问题时，责任单位因赔偿能力不足而导致百姓遭受严重经济损失，造成恶劣的社会影响，从而引发群访群诉事件，《条例》充分借鉴工程质量保险在国外的实施经验，以目前本市工程质量保修纠纷较多的住宅工程为切入点，要求从事住宅工程房地产开发的建设单位在工程开工前，办理地基基础、主体结构以及防水工程的质量潜在缺陷责任保险，对现行工程质量保修制度进行补充和完善，充分维护小业主的利益。目前，还需要进一步研究有关工程质量保险的相关配套制度，明确工程质量保险的实施程序、保险费率、保险责任、保险受理和索赔程序，规范工程质量保险活动。

  14  《条例》实施后，百姓将享受哪些“红利”？

  一是住房质量更加有保障。《条例》将近几年住房城乡建设部的质量治理活动和深化建筑业改革相结合，构建了以落实工程建设各方主体的质量责任为核心，以企业自控、行业自律、市场机制、政府监管为管理手段的质量安全保证体系，将极大地促进各参建单位和人员高标准、高质量地完成建筑产品的生产。二是责任划分更加清晰。《条例》已构建权责明晰的质量责任体系，让质量责任真正落实到人，出现任何质量问题，都能够追根溯源，不依法履行质量责任的相关责任人都将被追究法律责任。三是保修渠道更加通畅。《条例》明确规定建设单位为保修第一责任人，只要保修期内出现质量问题，所有权人只需向建设单位反映，由建设单位全面负责质量保修的组织协调与处理工作，所有权人与建设单位、施工单位因保修而出现的推诿、扯皮现象将得到根本改善。