清理僵尸企业要依破产法制度进行

  三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度”。但与最高层积极态度相悖的现实是，多数僵尸企业并未得到清理，人民法院所受理的破产案件数量长期只维持在二三千件，而同期美国的企业破产案件大约在7万件。

  在《企业破产法》已经实施多年的情况下，清理僵尸企业不应是政策性破产的重演，政策性破产只能成为历史，将要登场的应是市场化清理僵尸企业的方式。应当是市场主体依据法律规则在人民法院主持下的市场行为，而不宜将其解读为行政行为在司法领域内的延伸。

  中央财经领导小组第十一次会议提出，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革。消息人士表示，为落实供给侧改革的要求，有关部门正在就僵尸企业展开摸底，摸底数据出来后就会给出清理时间表。

  哪些企业是僵尸企业

  就我国经济现状而言，僵尸企业主要包括以下几类：

  第一类是已吊销营业执照的企业。按照《公司法》的规定，该类企业应当予以清算，但是，实务中，许多企业被吊销营业执照后，并不进行清算，导致长期债权债务得不到清理。在实践中，企业被吊销营业执照的最常见原因是企业未进行年检，但由于2014年《公司法》修改时取消了年检的要求，因此，该类企业应当越来越少。

  第二类是无业务企业。该类企业是已经歇业的企业，包括临时性歇业（例如某些因产能过剩导致生产成本高于市场价格的企业）以及永久性歇业（企业的主要资产已经出售，不具备经营能力的企业）。

  第三类是低效能企业。该类企业能够经营，但是经营所得收入已不足以支付其人员工资、生产管理费用、原材料费用以及支付给金融机构的贷款利息。一般来说，为了维持继续经营的局面，该类企业经常性地采取饮鸩止渴式的融资，如借新贷还旧贷（新贷本金往往就是旧贷的本息合计）、企业之间拆借、民间高息借款。

  僵尸企业对经济有什么危害

  从我国目前的经济形势来看，僵尸企业已经成为我国经济的毒瘤，这表现在：

  浪费优质资源

  僵尸企业往往占有着许多优质资源，例如土地、人才、技术、设备、资金、矿产、销售渠道。僵尸企业吸附了这些资源，而生产质量不高、附加值低、产量过剩的产品，导致极大的浪费。

  引发系统性金融风险

  僵尸企业往往不具备“造血”能力，不得不靠金融机构的“输血”续命。在还款期限届满时，又不得不借新贷还旧贷，如此下去只会形成“困难—放贷—再困难—再放贷”的恶性怪圈，可能出现连锁反应，引发系统金融风险。

  阻却市场信号的传导

  按照市场经济的规律，通过价格信号实现资源的优化配置，在企业已经无力创造利润的情况下，通过一系列措施（例如诉讼、执行、重组、清算）将其所占有的资源从该企业解放出来，流向更有效率的领域。但是，僵尸企业的存在，却使得信息传导出现阻滞，从而影响到资源的优化配置。

  债权人利益得不到保障

  僵尸状态使得企业的资产不断流失、贬值，个别清偿不断发生，多数债权人既无法获得公平清偿，又无法核销坏账。

  为什么僵尸企业那么多

  由于僵尸企业普遍不能清偿到期债务，处于资不抵债的状态，所以僵尸企业的最主要清理程序就是破产程序（包括破产清算与破产重整）。对此，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度”。

  但是，与最高层积极态度相悖的现实是，多数僵尸企业并未得到清理，人民法院所受理的破产案件数量长期维持在二三千件，而同期美国的破产案件则在100万件（如果系企业破产案件，大约在7万件左右）。

  之所以出现上述情况，其原因是多方面的：

  企业控制人可能承担法律责任

  许多企业存在公司治理结构不完善，管理制度混乱，企业的实际控制人极有可能存在出资不实、侵占公司财产、违规提供担保、关联交易、侵占公司商业机会、挪用资金、违反竞业禁止义务等“七宗罪”。一旦企业进入到破产程序，经过清查和审计，难免东窗事发。基于对上述风险的考虑，许多企业家就会采取拖的策略，寄希望于能够拖过此次经济周期，从而避免将其违规、违法行为公之于众。

  审判力量不足，法官缺乏积极性

  法院破产案件审判资源缺乏是一直困扰着破产法实施的问题，绝大多数法院无力配备专门审理破产案件的法官，遑论破产案件审判经验丰富的专业法院。另外，破产案件的审理难度远高于一般案件，工作付出远多于一般案件，在考核上并未将破产案件与一般案件区别开来，法官在破产案件中的付出和工作成效不能够得到公允的评价。在实践中，无论是债权人申请破产，还是债务人申请破产，都会面临着法院可能不能依法受理的问题，在程序推进过程中又面临着法官能力不足、缺乏担当的问题。

  配套制度欠缺，破产易进入僵局

  僵尸企业的清理不但涉及法院，还涉及到其它配套制度的跟进，这些配套制度不是法院一家所能独自解决的。例如，职工债权清偿问题、企业清算后职工档案社会化管理问题、出资人权益调整和企业注销中的工商登记问题、企业资产不足以支付全部欠税的税务减免问题、企业注销后非经营性资产的移交问题、无产可破情况下管理人费用支付问题。目前，在破产程序中普遍性地存在因配套制度不到位而导致程序拖沓，有的案子甚至出现了“破产僵局”。

  如何清理僵尸企业

  如若能清理僵尸企业，首先，释放出一大批正在观望与等待的劳动力，解决劳动力不足的问题；其次，能够切断僵尸企业对金融机构的寄生的吸血管道，阻止金融风险的蔓延；最后，能够使得符合市场规律的企业获取贷款、土地、技术等资源，从而提高供给的质量。总之，清理僵尸企业有助于完成经济结构的转型和产业升级。

  但是，清理僵尸企业也势必带来一些阵痛，诸如银行呆账坏账率的急剧提高、失业率的增加、地方经济指标的恶化。对此，相关部门都应当要有清醒的认识。

  作为一个法律人，笔者认为，在清理僵尸企业时，应当注意到以下几点：

  清理僵尸企业不应是政策性破产的重演

  1994年至2008年间，我国推行政策性破产，按照王欣新教授的观点，“政策性破产实际是将本应由政府解决的问题、承担的费用，强制转嫁由债权人承担，其指导思想不是通过破产程序解决债务的公平清偿，而只是想通过行政干预（尽管已转化为法规形式），把破产当做政府解决国有企业亏损、安置失业职工、调整产业结构、减轻政府负担的一种‘由债权人买单’的廉价方式，完全不符合市场经济的运行规律。”因此，国资委曾明确表态，2008 年后不再实施政策性破产。

  清理僵尸企业很容易让人联想到政策性破产，因为它们都是由政府基于经济发展的考量而启动的，也都与国有企业密切相关。但是，在中央再三声明平等保护各种所有制经济的情况下，在《企业破产法》已经实施多年的情况下，再实施政策性破产，让债权人甚至全社会为国有企业的经营亏损买单将受到极大的诟病，故政策性破产只能成为历史，将要登场的将是市场化的清理僵尸企业。

  按照目前的法律规则，启动清理僵尸企业的主体应当是市场主体（债权人、债务人或股东），承担事务性工作的应是社会中介机构，就重大事项进行表决的应当是债权人会议，主持程序并作出裁决的应当是人民法院。整体上来说，应当是市场主体依据法律规则在人民法院主持下的市场行为，而不宜将其解读为行政行为在司法领域内的延伸。

  确保审判力量的匹配，政府协同配合

  鉴于清理僵尸企业主要是司法程序，因此，为确保清理僵尸企业工作的顺利进行，审判力量必须充分配置。实践证明，在中级法院建立专门的破产审判庭并集中管辖辖区内的破产案件，是一种非常有效的措施。深圳市中院的破产案件审判工作开展得最成功，与采取这种模式有着密切关系。

  虽然法院系清理僵尸企业的主导力量，但是，政府的协同配合仍然很重要。

  政府协同配合，不是说政府给法院打下手，而是政府将本应当由政府承担的职责担当起来，做到“尘归尘，土归土”。

  坚持法治思维，妥善平衡各方利益

  破产程序是集中处理各种诉求的程序，自然是矛盾集中和突出的程序，涉及的主体包括债权人、债务人、出资人、企业职工、重整投资人。《企业破产法》及相关的配套规则应是最大公约数，舍此之外，必然会引起利益受损方的激烈对抗情绪。

  可以想见，此次清理僵尸企业，是新《企业破产法》的试金石，也是《企业破产法》与中国经济实践进行磨合的磨刀石。

  完善程序制度，使之更加公正、高效

  旧破产法的实践与新破产法的实践，实务中探索出了许多宝贵的经验，在清理僵尸企业的过程中，应当予以吸引；对于国外的成熟的经验，也应当予以借鉴，从而完善程序。

  首先，在破产申请的审查方面，可以放宽对债权人债权确定性的审查。目前，法院在债权人申请时，往往要求债权人的债权已由生效裁判文书确认并经强制执行。这种要求往往导致债权人为满足法院审查要求，必须先诉讼（或仲裁），再执行，周期过长，可能丧失保护债权人的最佳时机。建议法院在审查时，对证据充分的债权不再提出上述要求，径行审查其它要素。

  其次，在债务人申请重整时，原则上允许其自行管理，并且优先给予其以提交重整计划的权利。只在其提交的重整计划未得到批准时，才允许其它主体提交重整计划，从而督促僵尸企业的控制人主动申请重整。

  再次，如果债务人已经就重整计划与主要债权人（达到重整计划批准所需表决权数）达成一致意见，借鉴国外预重整的做法，债务人申请重整后直接提请人民法院确认重整计划，从而实现庭外重组与破产重整的无缝衔接，提高程序效率。

  随着清理僵尸企业的工作开展，中国的破产法律制度将真正得到贯彻和实施，发挥其真正的价值。