青海省“全面取消32.5强度水泥”的合法性存在严重问题

青海省有关部门先后印发了《关于做好严禁使用32.5强度水泥工作的通知》(青建工〔2020〕25号）和《关于全面取消32.5强度水泥的通知》（青工信原[2019]363号）(以下简称“青海两文件”)。在业内引起了热议，众多水泥生产与工程施工企业纷纷表达了担忧和迷惑，觉得不可理喻。普遍认为以上“两个文件”滥用行政权力，在合法合规性等方面存在严重问题，明显违反国家相关法律法规有关规定，属违法及超越职权行政，严重损害了消费者和生产企业合法权益。为明辨是非，很有必要对上述问题进行深入讨论。笔者广泛征求了业内人士和法律专家意见，谈几点看法及理由，抛砖引玉，期望有关地方(部门)依法行政，纠正其错误做法,避免折腾，正确引导水泥工业乃至经济社会健康有序协调发展。

“青海两文件”存在的法律问题及其系列不利后果

1、“青海两文件”所依据的文件效力范围及援引解读

1）制订“青海两文件”的依据是国务院《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》(国发[2013]41号）、国务院办公厅《关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发〔2016〕34号）。“国发[2013]41号文”指出：“加快制修订水泥、混凝土产品标准和相关设计规范，推广使用高标号水泥和高性能混凝土，尽快取消32.5复合水泥产品标准，逐步降低32.5复合水泥使用比重…”；“国办发〔2016〕34号文”指出：“依法查处生产、销售不符合国家强制性标准水泥产品和无生产许可证生产、销售水泥产品的违法行为。产品质量达不到国家强制性标准的，依法查处并责令停产整改，6个月内未整改或整改仍不达标的，依法关停退出”，“停止生产32.5等级复合硅酸盐水泥，…加快发展专用水泥、…”

2）国发[2013]41号、国办发〔2016〕34号系国家有权机关制定的规范性文件，但“青海两文件”与所援引两份文件的效力等级与适用范围均有较大出入。

从文义解释而言，国发[2013]41号文提出的是“尽快取消32.5复合水泥产品标准”，该文系国务院发布的规范性文件，其效力等级高于其后发布的国办文件，具备全国普适性效力。随后，在国办〔2016〕34号文件中再一次明确“…停止生产32.5等级复合硅酸盐水泥”。众所周知，国务院办公厅是国务院一个办公机构，因此，国务院办公厅忠实承接了国务院文件的原意，做出了停止生产32.5等级复合硅酸盐水泥的通知。这份文件严格限定在国务院所颁布文件的范围内，这也是下位机关不得超出上位机关制定的文件的法定要求使然。

2、“青海两文件”越权违法

“青海两文件”规定：“自2020年1月31日起，青海省内严禁生产、销售、运输、使用32.5强度水泥”。青海省两文件与国办发〔2016〕34号文和国发[2013]41号文相比较，涉嫌种类越权和幅度越权。从种类越权来看，首先，其规定“严禁”强度高于“停止”；其次，生产、销售、运输的禁止范围超越了国务院两文件。从幅度越权而言，其严禁全部32.5强度水泥，禁止幅度严重超越了国务院两份文件的规定。“青海两文件”采用“一刀切”方式禁止生产使用所有32.5等级水泥。众所周知，32.5强度等级水泥覆盖很多品种，除32.5复合水泥外，还包括32.5强度等级的粉煤灰硅酸盐水泥、火山灰质硅酸盐水泥、矿渣硅酸盐水泥、砌筑水泥、低热硅酸盐水泥、钢渣硅酸盐水泥、石灰石硅酸盐水泥等近20个水泥品种。显然，“青海两文件”将全部32.5强度等级水泥品种错误地等同为32.5复合水泥，是一种行政越权的违法行文，其法律效力应归属于违法而应当被撤销。

3、“青海两文件”合法合规性甄别及讨论

3.1“青海两文件”涉嫌违反《行政许可法》和《立法法》

《行政许可法》第十六条“…法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”

2）《立法法》第九十六条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销（一）超越权限的；（二）下位法违反上位法规定的；（三）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；（四）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；（五）违背法定程序的”。

3）“青海两文件”依据是国发41号文和国办发34号文，但“两个国(办)发文件”有关规定非常具体、明确，根本未予规定不准生产使用除32.5复合水泥外的其它32.5强度水泥品种。这种幅度越权不同于行政处罚中的自由裁量权选择最高处罚规定，其终究是在法律规定范围内的不同选择项。“青海两文件”的拓展理由即使源于“结合我省实际”，但也不能超出上位文件规定范围，否则，属越权行使公权力。

依照举重以明轻，《立法法》和《行政许可法》是对法律、行政法规、规章的明确规定，“青海两文件”应当遵守上述有关法律的规定。

3.2“青海两文件”涉嫌违反《标准化法》和《产品质量法》

1）《标准化法》第二条第二款、第三款“标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。强制性标准必须执行；国家鼓励采用推荐性标准。”第二十二条第二款“禁止利用标准实施妨碍商品、服务自由流通等排除、限制市场竞争的行为。”第三十九条第三款“违反本法第二十二条第二款规定，利用标准实施排除、限制市场竞争行为的，依照《中华人民共和国反垄断法》等法律、行政法规的规定处理”。

2）“青海两文件”有关“全面取消和禁止使用32.5等级水泥”等规定，涉及到国家系列产品标准和工程应用验收规范的修订。《标准化法》第二章第十条：“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准。…国务院有关行政主管部门依据职责负责强制性国家标准的项目提出、组织起草、征求意见和技术审查。国务院标准化行政主管部门负责强制性国家标准的立项、编号和对外通报。国务院标准化行政主管部门应当对拟制定的强制性国家标准是否符合前款规定进行立项审查，对符合前款规定的予以立项。…强制性国家标准由国务院批准发布或者授权批准发布。”

上述要求对国家强制性标准的制定修订和审查发布的职能和程序进行了严格的规定，显然，作为省级政府的组成部门，无权对国家强制性标准进行修改，更无权禁止在本地区实施。

3）《产品质量法》第十一条“任何单位和个人不得排斥非本地区或者非本系统企业生产的质量合格产品进入本地区、本系统”。

符合国家强制性标准GB175《通用硅酸盐水泥》中的矿渣、火山灰质、粉煤灰硅酸盐水泥与GB13590《钢渣硅酸盐水泥》等32.5水泥，符合国家推荐性标准GB/T3183《砌筑水泥》、GB/T200《中热硅酸盐水泥、低热硅酸盐水泥》中的32.5水泥，符合行业标准JC/T1082《低热钢渣硅酸盐水泥》、JC/T600《石灰石硅酸盐水泥》中的32.5水泥，等等。若以上32.5强度水泥的生产企业具备水泥生产许可证等合法资质，国家规定允许其生产，只要达到相应法规标准要求就是合规合法商品，且有关职能部门有责任与义务保护相关企业的权益。

“青海两文件”却通过“全面取消，禁止生产32.5强度水泥”的规定，排除这些符合强制性、推荐性国家标准的产品在该地区、该系统之外，限制市场竞争，明显违反了《标准化法》与《产品质量法》。

3.3“青海两文件”涉嫌违反《反不正当竞争法》与《反垄断法》

1）《反垄断法》第八条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”“第三十三条行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，实施下列行为，妨碍商品在地区之间的自由流通：…（四）设置关卡或者采取其他手段，阻碍外地商品进入或者本地商品运出；（五）妨碍商品在地区之间自由流通的其他行为。”“第三十七条行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。”  

2）《反不正当竞争法》第五条第二款“国家机关及其工作人员不得支持、包庇不正当竞争行为。”

3）“青海两文件”涉嫌滥用行政权力，擅自扩大职权范围，违规制订地方文件，将有关合法合规生产符合国家(行业)标准的32.5强度水泥的企业排除、限制竞争,妨碍了合法合规商品在该地区之间的自由流通，人为设置贸易壁垒和不公平竞争条件。所以，“青海两文件”涉嫌违反《反不正当竞争法》与《反垄断法》。

基于上述分析，结合当前国务院提出的公平竞争审查的要求，该两份文件已经违背了公平竞争的基本精神，应予撤销。

3.4“青海两文件”与其所依据的文件精神有重大抵触

“青海两文件”规定“尽快在施工现场更换使用强度更高的水泥”与“督促引导各水泥生产企业扩大高强度等级水泥生产”。众所周知，32.5水泥与同品种42.5及以上水泥比较，在能源消耗、综合利用固体废物，污染物及碳排放等方面有较大优势。国务院两个文件对以上有关方面提岀了目标和规定、要求，“青海两文件”的有关规定与国(办)发文件要求相抵触。

3.5“青海两文件”涉嫌程序违法

1）随着中国特色社会主义市场经济体系的不断完善，我国对市场主体实行统一的市场准入制度，已制定“市场准入负面清单”，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。未经国务院授权，各地区、各部门不得自行发布市场准入性质的负面清单，不得违规另设市场准入行政审批。因特殊原因需采取临时性准入管理措施的，须经国务院同意。对清单之外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入，要求严格落实“全国一张清单”管理模式，并持续推动放宽市场准入门槛。

2）中央反复强调：“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，…坚决纠正不作为、乱作为，坚决惩处失职、渎职”。法治政府是职权法定的政府,行政机关权力的取得和存在必须有法律依据，必须在法律规定的实体及程序范围内行使职权，不能滥用或超越职权。法律赋予行政机关何种职权，通过“权力清单”予以明确。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。通过公开，更好接受社会监督。要求“制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，应当按照国务院的规定进行公平竞争审查。制定涉及市场主体权利义务的行政规范性文件，应当按照国务院的规定进行合法性审核。”

3）全国一体化在线政务服务平台“青海政务服务网”公布的青海省级“权力清单”、“行政许可”、“其他行政权力”、“行政检查”、“行政强制”、“行政处罚”中，没有公布青海省住建厅等部门可以履行“青海两文件”中的执法权力及依据。实施程序也不符合《政府信息公开条例》、《行政处罚法》、《关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》（国发〔2019〕5号）等国家有关法规规定，涉嫌程序违法。

3.6“青海两文件”与《优化营商环境条例》相抵触

《优化营商环境条例》（国务院令2019[722号]）“第五条国家加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，依法促进各类生产要素自由流动，保障各类市场主体公平参与市场竞争”。“第十一条市场主体依法享有经营自主权。对依法应当由市场主体自主决策的各类事项，任何单位和个人不得干预”。“第十六条国家加大中小投资者权益保护力度，完善中小投资者权益保护机制，保障中小投资者的知情权、参与权，提升中小投资者维护合法权益的便利度”。“第四十八条政府及其有关部门应当按照构建亲清新型政商关系的要求，建立畅通有效的政企沟通机制，采取多种方式及时听取市场主体的反映和诉求，了解市场主体生产经营中遇到的困难和问题，并依法帮助其解决。建立政企沟通机制，应当充分尊重市场主体意愿，增强针对性和有效性，不得干扰市场主体正常生产经营活动，不得增加市场主体负担”。

“青海两文件”与《优化营商环境条例》“促进各类生产要素自由流动，保障各类市场主体公平参与市场竞争，保障中小企业的参与权，充分尊重市场主体意愿”等要求相抵触，违法违规干预市场主体正常经营活动，限制竞争。

3.7有关企业可采用行政诉讼等合法手段维护自身权益

1）依据《行政许可法》“第七十六条行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿”。

2）《反垄断法》“第五十一条行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。” 

3)《标准化法》第四十三条规定“标准化工作的监督、管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

4）《优化营商环境条例》第六十三条规定“市场主体认为地方性法规同行政法规相抵触，或者认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查建议，由有关机关按照规定程序处理。”

5）除32.5复合水泥外的其它32.5强度水泥，当地水泥生产与工程用户在生产、销售、运输与使用过程中，若符合有关标准规定，却被行政执法权部门或法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织等错误查处时，可以理直气壮地拿起法律武器，依据国家有关法律申请行政复议或者提起行政诉讼，追究有关部门及责任人滥用公权的乱作为及其责任，维护企业自身合法权益。

“全面取消32.5强度水泥”违背科学与市场规律

1、32.5水泥特点及其生产应用现状

1.1水泥、混凝土产量及各等级比例

2019年，全国水泥总产量23.3亿吨，其中32.5水泥约11.5亿吨，占总产量约50％左右，2010年，32.5水泥约占65％。国内外C15～C35强度等级混凝土约占90％左右。清华大学阎培渝教授撰文[1]介绍了“2011年德国各等级水泥比例为：32.5水泥占36.9%；42.5水泥占50.0%；52.5水泥占13.1%”。该文[1]还引用《欧洲预拌混凝土行业现状概述》[2]所述：大多数欧洲国家的预拌混凝土产品的强度等级大多在C15～C35之间，C35以上强度等级的预拌混凝土占比只略微超过10%。国家建材情报所原所长乔龄山撰文[3]“德国2000年各种标号52.5、42.5、32.5水泥的比例分别为6.6%、33.3%、60.1%”。本文定稿前几天，据高长明提供的德国VDZ介绍“2019年德国52.5、42.5、32.5水泥的比例分别为13%、64%、23%”。

1.2普通等级混凝土中胶凝材料用量及其熟料组分占比

阎培渝在《对中国水泥产品结构调整的一点看法》[4]中指岀：“有关高管对国际水泥标准与水泥使用及混凝土行业了解非常有限。现在混凝土对工作性能要求很高,要求浆体含量高，用水量较低，实际上混凝土中的总胶凝材料用量大多在380kg/m3以上，在配制普通强度等级的混凝土时,使用32.5或42.5强度等级的水泥是最佳选择。目前国内使用量最大的C30混凝土其胶凝材料中熟料系数（熟料与混合材比例）在0.5以下，不同强度的水泥很容易通过调整砼配比来制备不同标号的砼”。“目前生产量最大的C30混凝土，其水泥熟料用量仅为150kg/m3左右”。列举了工程案例[4]“如北京国贸三期A塔楼的大体积混凝土底板，采用C45R60混凝土，使用P·O42.5水泥230kg/m3，I 级粉煤灰190kg/m3；深圳最高建筑“平安金融中心”的大体积混凝土底板，采用C40R60混凝土，使用P·O42.5水泥220kg/m3，II级粉煤灰180kg/m3。北京“中国尊”大楼的大体积混凝土底板，采用C50R90混凝土，使用P·O42.5水泥230kg/m3，II级粉煤灰230kg/m3。这些C40强度等级以上的混凝土，其水泥熟料的用量也仅有180kg/m3左右。”

1.332.5水泥占比相对较高的原因[5,6,7]

1）目前国内使用量最大的为C30混凝土，为满足混凝土工作性能，需掺入充足的掺和料,配制混凝土的胶凝材料其掺和料组分分两步掺加，即水泥生产和配制砼时分别掺加。使用42.5水泥配制每立方C30砼掺加约120～180kg矿粉、粉煤灰、石灰石粉等掺合料。由于现场拌制混凝土其计量、储存等条件不具备，加上掺合料资源、生产、专用车辆、储存等条件限制，现场配制混凝土时就很难实施掺加掺合料,适合选用混合材掺量较高的水泥。因此，只能从水泥厂购买强度等级较低的32.5等级水泥，这也是造成国内32.5水泥占比较高的主要原因之一。从长期看，32.5水泥占比呈缓慢下降趋势，但绝对量仍很庞大。

2）近年来，清华大学廉慧珍教授[8,9,10,11]极力主张并推动掺合料由水泥厂掺加，更有利于工程质量，搅拌站掺加掺和料存在很多弊端。水泥是很特殊的半成品，从目前质检机构汇总情况反馈分析，使用高强度等级水泥（尤其早强过高）引发的混凝土开裂、鼓包等质量纠纷远远多于低强度等级水泥。

2、“全面取消32.5强度水泥”含义及其认识误区

2.1有关说法及存在的突出问题[5,6,12]

1）大企业认为“全面取消32.5水泥”有利于化解产能过剩、淘汰粉磨站和调控市场，因而极力推动，也引起了业内外的关注和重视，博取了众多人士的眼球。但这一说词本身就存在严重问题或很大认识误区，且严重脱离实际情况。

2）业内专业人士稍加分析即明了，实际上该建议最激进的做法或最大可能性仅能将部分32.5水泥品种从通用水泥标准中划入砌筑水泥标准中，决不可能真正取消所有32.5强度水泥。任何产品都具有从大到小或从高到低的规格、等级及属性，就通用水泥而言，32.5等级作为其中之一的级别或规格是不可或缺的。倘若没有32.5强度等级，将严重影响通用水泥标准的完整性，会打乱和破坏已经建立的产品系列与设计、应用验收规范。如果某产品标准所定级别及品种等不齐全、不完整，会造成标准实施困难，可操作性差，脱离实际情况，且难以指导生产应用。32.5等级水泥生产使用量大，恰恰证明现行标准包含此级别符合并适应生产应用实际需要。牛奶掺三聚氰胺岀了问题，能取消牛奶吗？实质原因是执行监管、机制体制、信用和责任缺失等问题。

所以说,所谓“全面取消32.5水泥”存在很大误区，其表述及概念均有错误。是将部分32.5水泥“划入另一标准”,完全不是所谓“全面取消”。

2.2欧美水泥标准简况及其启示[13,14]

1）美国通用水泥标准由ASTMC150《波特兰水泥》、ASTMC595《混合水泥》和ASTMC1157《水泥标准性能规范》组成，由供需双方方选择执行。ASTMC150仅仅针对混合材掺量<5％的通用硅酸盐水泥（相当于我国标准的P.Ⅰ、P.Ⅱ型硅酸盐水泥）单列成一个标准。ASTMC1157、ASTMC595则针对掺加混合材并可直接用于配制混凝土的所有通用水泥品种。ASTMC1157-11将通用硅酸盐水泥分为6个品种，包含了C150和C595的所有水泥品种。ASTMC595-2018规定了掺加混合材的二元、三元组分硅酸盐水泥的要求，其中混合材最高掺量可达95%。美国三大水泥标准均不以强度高低作为依据来划分水泥等级,系根据水泥某些性能的主要特征与混合材掺量、种类等划分品种。对水泥组分、化学指标、矿物组成和细度没有任何要求及限制，仅规定了水泥的性能要求，只有普通型、低热型等规定了28天强度指标，普通型仅为28MPa，对很多水泥品种只规定1天或3天、7天强度，没有规定28天强度要求。美国通用水泥标准这样宽松而实事求是的要求，为大掺量应用混合材、改善混凝土后期性能及耐久性提供了很大的余地，为供需双方提供了较大的自由度。

2）欧洲EN197-1将通用水泥分为6大类，其中包括波特兰混合水泥(CEMⅡ)及复合水泥(CEMⅥ)。该标准于2017年1月修订的主要内容是：新增低熟料用量的二个水泥品种[15]。

3）市场需求是引导制定标准的主要依据之一，从目前各国标准现状来看，欧美标准和我国标准从材料组成、物理性能和化学指标等项目都比较接近。多组分与减少熟料用量是水泥及混凝土绿色可持续发展的必然趋势。“青海两文件”与国际水泥及混凝土绿色发展方向背道而驰。

2.3部分权威专家、学者观点

1)廉慧珍教授、阎培渝教授等权威专家认为[4,16]：现代混凝土普遍使用高效减水剂，使得混凝土水胶比可以降低到0.5以下，这就是低强度水泥能做高强度混凝土的原因。混合材由水泥厂掺加，更有利于工程质量；掺合料及外加剂已成为配制混凝土必不可缺的重要组分和功能性材料。

2)廉慧珍等认为[16.17]：从西方到东方，越来越多的人认识到混凝土的强度并不是第一重要的性质，而因为检测方法的不同，混凝土强度和水泥强度没有直接而简单的必然相关性。用强度的高低作为水泥质量高低的目标或标准是错误的，任何强度等级的水泥都应当是高质量的。当前水泥质量问题是多方面的，很多问题恰恰是盲目追求强度的结果，目前因水泥早强高强而引起的砼开裂等问题已非常普遍。大量实例表明，直接用52.5水泥配制的高强混凝土反而容易开裂而影响耐久性，也难以做出施工性能优异的C30混凝土。现代混凝土技术发展与大量而普遍的工程均表明：低强度等级水泥也可配制高强度等级混凝土，提高混凝土的长期性能的根本手段是：最大限度地降低水泥用量和水胶比；使用有机外加剂和矿物掺和料。以提高混凝土的远龄期强度，使其结构密实、孔隙率低，改善水泥水化产物的组成。

3）阎培渝指岀[4]：“混凝土生产商看重的是所使用的水泥性能符合国家标准并稳定。混凝土生产时还要加入矿物掺合料,且所使用的矿物掺合料也很混乱。我们应该增加混合水泥的生产，降低普通硅酸盐水泥的产量。对于水泥厂来说，应该争取将所有胶凝材料都在水泥厂生产，使混凝土生产商不再在混凝土搅拌站掺加矿物掺合料。又可提高胶凝材料的均质性，增加水泥产量。”

4)高长明在《水泥》撰文指出[18]：“说世界各国都早就淘汰了32.5水泥，这不是主观想象太丰富，就是对水泥工业实在太缺乏起码常识了。我就奇怪为什么诸君就不去查阅一下资料，而一味地听信‘一言九鼎’的空穴来风？请大家查下资料，对这个问题就会有一历史的全面的了解。何必人云亦云，以讹传讹”。

5)著名水泥专家张大康指岀[19,20]：“半个世纪以来我们几乎将水泥质量与水泥强度等同,水泥产品发生了一系列不利于砼工程耐久性的变化趋势，包括熟料的C3S提高，水泥的强度特别是早期强度提高，水泥细度过细，水泥碱含量提高，出厂水泥温度提高。”其次，配制混凝土时，过多地强调水泥熟料用量也是导致混凝土开裂的重要因素。再次，通过提高混凝土强度来提高耐久性。事实上，混凝土强度特别是早期强度提高，会明显增加混凝土开裂风险，而开裂会明显导致混凝土耐久性劣化。

6)已故吴中伟院士生前提岀我国水泥工业发展目标之一，用50%的混合材替代熟料，既能满足工程建设对水泥的需求，又能降低CO2的排放。

7)简要回顾我国水泥标准历次修订[13.21.22.23.24]。1979年强度检验“硬炼”改“软炼”方法，强度要求约提高一个等级，即“硬炼”525水泥大致相当于“软炼”法的425水泥；1999年由“软炼”改ISO标准方法，又大致约提高一个等级，即“软炼”法425水泥大致相当于ISO法的32.5水泥。有企业总结说：七十年代“硬炼”法标准的525水泥大致相当于现在ISO法的32.5水泥。王立新认为[25]：取消或将32.5级水泥定性为落后产品，是一个伪命题，这个命题中有一个假设前提条件，取消论者凭自已的想象将消费者对水泥质量的判断当成傻瓜或无知者来看待。

3、“全面取消32.5强度水泥”将对工程应用尤其是农村造成巨大影响

3.1引发种种严重乱象[5,26]

2019年，我国32.5强度水泥总产销量达11.5亿吨左右，对于不能采用预拌混凝土如农村、城镇建房等普通结构工程今后该选用什么水泥？只用42.5水泥合适吗？广阔的乡镇农村用什么产品替代？假冒伪劣现象是否会加剧？生产什么品种去占领“非预拌混凝土用水泥”的庞大市场？用42.5一个级别能替代其中多少份额？工程开裂现象等质量问题及纠纷是否会加剧？是否会加剧不利于大型企业的无序竞争？是否会导致产品品种级别更不齐全，更不切合实际，会造成更大漏洞？

3.2“散改包”现象加剧且砼搅拌站磨制掺合料及水泥量将会增加[5]

若取消32.5水泥，势必将原来由水泥厂添加混合材这一工序推给用户端，“散改包”及利益链将更猖獗。砼搅拌站磨制掺合料及水泥将会增加,加工混合材粉产业将会快速兴起。由于资源分散、数量及利润相对较少等因素，尤其是大企业工艺条件限制，如储库大、数量少，小型企业加工混合材往往更具有优势。将导致以下问题发生：一是今后部分砼搅拌站很可能添置磨机自行加工掺合料，更可能购买熟料制备水泥。二是甚至还会催生原已关闭的小粉磨线死灰复燃加工掺合料，行情好时还会生产水泥。三是未来乡村配制混凝土时，每买一袋42.5水泥就得搭配一袋掺合料，催生出“水泥伴侣”（42.5水泥+掺合料）新行当。届时，反而加剧粉磨能力过剩，引发更多乱象。业内不希望看到的这种局面会大概率发生。

3.3M32.5等品种等同替代32.5通用水泥将引发大量纠纷与法律风险[27]

众所周知，M32.5对熟料用量、混合材品种和掺量均不做限制，比PC32.5(R)通用水泥更加放宽混合材品种和掺量要求，其性能指标比PC32.5R要低很多。GB/T3183-2017只能应用于“砌筑、抹面砂浆、垫基层混凝土”，即不能用于结构混凝土。如果生产者打小算盘，将不能用于结构混凝土的质量风险转嫁用户承担。稍加分析，该替代方案存在很大的法律风险，没有哪个客户无知到将质量责任往自己身上揽。因此，M32.5不能等同替代通用32.5水泥。

3.4加强监管和行业自律[5,6]

1)行业一些乱象实质问题是强化监管与自律，随着法制与监管体系的建立健全，要相信市场本身的调整、修复功能与配置资源的决定性作用，市场最终会去选择好的、性价比高的42.5及以上水泥产品,市场与用户非常精明，会重点考虑强度、质量及产品适应性等验收。刀会杀人就不用刀?药有副作用就不吃药?既使有其它动机，也大可不必因有不良企业滥掺混合材，而采用“全面取消32.5强度水泥”之类粗暴、极端的监管市场主体办法。也定将得不偿失，大大增加社会运行成本。

2)若违背科学与市场规律强制取消32.5强度水泥，不顾国情强行推广42.5及以上水泥，从理论分析及长远推测，只是推动相应的混合材微粉转移到搅拌站添加，将水泥厂一部分效益让给搅拌站或混合材微粉加工厂而己。施工方及搅拌站掺加掺和料相对来讲更难监管，如预拌砼行业中普遍存在着“阴阳配合比”等作假现象。是否值得业内反思？要尊重科学，敬畏市场，试图去颠覆常识，违背市场规律或许会付岀惨重代价。

水泥及混凝土工业发展趋势

1、用混合材替代部分熟料是水泥工业高质量发展的必然选择[29]

水泥工业资源消耗量和污染物排放总量巨大,面临严竣的节能减排压力。水泥工业CO2、颗粒物排放分别占国内排放总量的9％、12%，也是NOx、SO2、Hg三大污染主要排放源，分别占国内排放总量的20%、15％、18％。因此,减少熟料消耗是行业最为直接的节能减排、绿色低碳措施。

国际能源机构（IEA）和水泥工业可持续发展促进委员会（CSI）等拟定的《2050世界水泥工业发展技术路线图》[30]中，提出了水泥发展最重要的方向是由生产普通波特兰水泥（OPC）转向生产混合（复合）水泥，其重点是研究采用具有水硬性或胶凝性潜质的各种工业废渣，用混合材替代部分熟料。

2、细化品种、多组分、高掺量混合材、差异化是通用水泥发展方向[7,28]

近年来，混凝土开裂及耐久性问题非常普遍，造成了巨大的经济损失，导致工程质量问题及纠纷越来越多、越来越严重。为提高混混凝土工程质量及耐久性，适应用户对产品差异化的要求，研究开发低熟料用量的系列混合硅酸盐水泥及专用水泥，完善相关技术标准体系，以满足中低等级商品砼及现场搅拌混凝土、各类砂浆和农村城镇工程建设需求。

量大面广的32.5水泥市场需求是客观存在的，今后将生产什么32.5水泥品种既能满足市场需求，又能确保合法合规生产和符合混凝土发展方向？系当前水泥及混凝土工业必须应对的重大而紧迫的问题。32.5（含R）复合水泥取消后，市场主体既要确保水泥质量又要满足市场需求；既要用法律手段维护自身合法权益，又要规避常规替代方案的法律风险。急需研究开发相应生产技术方案及配套标准，积极采用先进与严于国家标准要求的团体标准，作为GB175与GB/T3183现行标准体系的重要补充，合法合规生产32.5级水泥，提高经济社会效益。

3、水泥工业去产能关键是去削减熟料产能[5,31]

水泥产能实质是熟料产能，假如水泥厂提高等级比例岀厂而少掺加混合材，其相应数量混合材会转移到商砼站等使用过程中掺加或使用的高标号水泥数量会相对减少，熟料消耗量实质没有变化。提高42.5及以上出厂水泥比例是一渐进的过程，水泥工业去产能关键是去削减熟料产能，减少窑线开机时间，而决不是去混合材化；相反，水泥工业发展方向是更多地利用混合材，这也是实现水泥工业低碳绿色发展的根本途径。市场化、法制化手段是水泥行业去产能的主要措施，错峰生产、强化自律行为等是有效措施之一。

结语

1、“青海两文件”法律依据严重不足，超越职权行政，程序违法，违反了《行政许可法》等多部现行法律法规，属无效通知。建议尽快停止执行“青海两文件”。

2、应当科学、客观地对待一个产量超过十亿吨的产品，防止“一刀切”引发的混乱局面，滥用行政权力干预市场行为必将付岀巨大代价。为满足市场需求，研究开发有关相应产品品种及生产应用技术，完善相关技术标准体系；展现更高智慧，理性和负责任地研究处理有关问题，精准施策，须引起高度重视，以促进水泥工业健康有序发展。

（高长明老先生审改了全文，表示完全同意并支持；本文第一部分经多位法律专业人士修改完善，并补充了不少内容；特此致谢！）

参考文献

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作者：

黄忠卫（湖南省建筑材料质量监督检验授权站站长）

宋笑（湖南省建材标准化技术委员会秘书长）

赵忠兴（海南华盛集团混凝土板块技术总监）

蔡炳煌（湖南湖大汇砼高性能混凝土技术中心主任）