学者部长陈吉宁如何打造实施中国最严格的环保制度

  “没有枪、没有炮，有的只是冲锋号。”

  环保部门过去经常这样自我调侃。但是2015年，环保部一改以往的“尴尬”局面，显得“腰杆子硬了许多”。

  11月5日，在环保部公布的调查处理结果中，央企中石油四川石化有限公司被责令限期整改，同时对中石油四川公司污染物超标排放的违法行为进行立案查处。

  这并不是央企第一次出现在环保部的处罚名单之中。距离最近的，10月20日，兰州市环保局通报，甘肃中粮可口可乐饮料有限公司伪造污水监测数据，逃避环保监管，该案件移送到兰州市公安局进行处理；并对对中粮可口可乐饮料有限公司的主管人员处以行政拘留5天的处罚。

  不仅仅是央企，地方城市也未能幸免。

  10月20日，环保部官网将东北环境保护督查中心对大连市的督查报告全文公开，并转发给大连市政府，要求大连市在11月25日前，将整改方案报送环保部。

  在环保部网站全文公开对一个城市的督查报告，这种情形并不多见。

  除了发文督促城市进行环保整改，环保部还公开约谈25个城市的市长“依法进行告诫谈话、指出相关问题”。

  在业内人士看来，这一系列“强硬措施”的背后，得益于新《环保法》正式施行，新部长走马上任。

  环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光告诉腾讯财经《棱镜》，新部长上任后，环保部逐渐明确了新的工作思路，归结起来就是“强势环保、人民环保、智慧环保”。

  “环保部对郑州市副市长进行约谈时，他托人找过来希望别被约谈，最后还是约谈了。”环保部的某司局级领导强调，在“十二五”收官和“十三五”开始之际，“强势环保”显得尤为重要。

  当然，“强势环保”还将继续。

  不久前召开的十八届五中全会提出，要实行“最严格的环境保护制度”，要求实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。

  而面对“加大环保会拖累经济发展”的指责，环保部则进行了强力回击，称从影响经济下行的原因看，不论中长期还是短期，资源环境保护只是影响我国经济下行的因素之一，但是并不构成主要因素。

  污染源暴露在阳光下

陈吉宁称不能让环保法成为纸老虎

  “让所有的污染源排放暴露在阳光下，要让我们每一个人成为污染排放监督者，动员全社会力量一起来形成共治雾霾的局面。”——陈吉宁语录

  作为新部长，陈吉宁第一次公开亮相就选择与媒体见面。今年3月1日，他邀请了20位记者座谈，专门听取新闻界对当前环境形势、环境宣传工作及如何加强互动合作的意见和建议。

  这在环保部历史上是绝无就有的。据与会记者回忆，彼时恰逢舆论热议柴静的《穹顶之下》，陈吉宁回应称，这反应了在新媒体时代，政府媒体及公众之间如何互动，应通过媒体，积极传播环境信息，赢得公众对环境保护工作的支持和自觉参与。

  不久之后，环保部宣教司就建立了一个记者微信群。“确实比以前开明，现在去部里开会，相关司局级领导都会参加。而且新闻通稿也比以前质量高，会公开环保督查及发现的问题。”一位从事环境报道多年的记者表示。

  马军，民间环保组织公众与环境研究中心的主任，长期关注环保信息公开和公众参与。

  让马军感觉强烈的是环保部门更加开放的与民间互动，一改之前双方“老死不相往来”的对立状态。今年，马军的团队受环保部宣教司的邀请，参与编写了《河北省环境保护公众参与条例》。

  “加大信息公开力度。加强互联网政务信息数据服务平台与便民服务平台建设，进一步畅通与群众沟通的渠道，动员全社会积极参与环境保护事务。”这是陈吉宁第一次亮相时表态要完成的五大任务之一。

  今年9月初，环保部发布了《环境保护公众参与办法》。而早在6月1日，环保部开通了官方微信、微博，同时要求各级环保部门也建立起网站、微博、微信，甚至“鼓励环保厅局长建立自己的微博微信，最好实名 。”

  据马军观察，目前山东、浙江的新媒体平台运用的比较好，除了宣教外，也接受环保举报，甚至已有400多家企业被举报要求整改。

  “陈部长认为环保部门与媒体是挚友、诤友的关系。”8月21日，环保部组织了第一次环境记者培训。环保部的某司局级领导透露，陈吉宁是学者型领导，是环保专业内行，对环保现状的看法客观、到位，同时比较重视媒体和舆论、公众参与。

  环保约谈利器

  “一个好的法律不能成为‘纸老虎’，我们要让它成为一个有钢牙利齿的‘利器’，关键在于执行和落实。” ——陈吉宁语录

  今年是新《环保法》的实施年。3月30日，环保部以“严守生态保护红线”为由，叫停了争执多年的金沙江小南海水电站。《棱镜》此前了解到，该项目总投资约320亿元，是重庆市的重点工程，原重庆市委书记薄熙来曾一个月内四次进京协调项目。

  不过，令原环保部核安全总工程师杨朝飞印象最深刻的是，今年以来环保部公开约谈了25位城市的领导。“约谈比过去更加严格、范围更大，过去更多是对企业约谈，现在对地方政府约谈。”杨朝飞对《棱镜》说。

  事实上，环保部的约谈机制已经运行了十年左右，此前，大多针对企业或污染案件进行约谈。今年3月24日，环保部召开督查工作座谈会，要求实现由“以查企业为主”转变为“查督并举、以督政府为主”，加强综合督查。

  陈吉宁在会上讲话，侧重于督查企业，仅仅是偏重了环境保护微观层面的督查，将工作压力传递至基层环保部门，对基层政府的触动甚微。开展综合督查则是由侧重督企向侧重督政转变，变单一的督查企业向综合的督查地方政府涉及环境保护工作的全过程，让地方政府意识到环境保护不仅仅是环保部门的事情，推动了地方环境保护工作的开展。

  2015年1月—6月，郑州市大气环境质量在全国74个重点城市中排名倒数第三，每月均进入倒数前十，其中4、5、6月连续3个月排名倒数第二。7月28日，郑州市成为被约谈的首个省会城市。

  “环保部对郑州市副市长进行约谈时，他托人找过来希望别被约谈，最后还是约谈了。” 环保部的某司局级领导透露。

  《棱镜》了解到，一般地方领导都会在约谈最后表态；而且会谈后，约谈双方都要在“约谈纪要”上“签字画押”，让表态真正落到白纸黑字上。

  不过，也有地方领导因表态未能落实，最终受到纪律处分。9月14日，中央纪委监察部网站通报，对河南驻马店市平舆县委书记王兆军、县长张怀德进行诫勉谈话处理，对平舆县副县长杨荔行政记大过处分，对平舆县环保局副局长胡超峰、平舆县产业集聚区管委会副主任霍林分别行政降级处分。

  平舆县领导就此成为被追究环境责任的首个案例。“纪委追究，这是环保部门的新武器，打响了第一枪。”环保部的某司局级领导说。

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  要环保还是要GDP？

  “我们不能回到过去粗放式发展的老路上，经济下行压力大，环保工作不能放松。” ——陈吉宁语录

  虽然新《环保法》赋予了环保部门按日计罚、查封扣押、限产停产、公开约谈等多种执法权力。然而，一场关于临沂治污的争论不期而至。

  2月25日，因大气污染严重，华东督查中心约谈临沂市时任代市长张术平。临沂在约谈后第5天，突击对全市57家污染大户紧急停产整顿，成为全国唯一在约谈后采取停产整顿的城市。

  面对“加大环保会拖累经济发展”的指责，环保部进行了强力回应。环保部调查结果显示，1-5月临沂市一般公共预算收入120.9亿元，增长12.8%，增幅列全省第二位，全市经济运行总体保持平稳态势。不仅改善了大气环境质量，同时倒逼污染行业加快转型步伐，优化产业结构，调整产业布局。

  另外，环保部专门就环保和经济运行之间的关系组织了一场调研，调研地方涉及浙江、唐山、淄博等地，形成了一份名为《新常态下环境保护对经济的影响分析》的报告。

  该报告称，部分环境保护措施对中国经济产生了一定的负面影响，但从整体来看只是在短期内对火电、钢铁、水泥、平板玻璃等“两高一资”行业产生了遏制作用，而对现代服务业、环保产业、设备制造业等新兴产业的发展起到了引领作用，明显优化了产业结构。

  科达洁能董事长边程对《棱镜》表示，从全国层面来说，经济下行与加强环保毫无关系；从地方层面来说，治污确实影响当地经济，但“影响的也是污染的GDP”。边程说：“现在全国所有传统行业都产能过剩，关闭几家污染的钢厂，不会导致钢材价格上涨，造成经济的波动。”

  10月9日，陈吉宁在向全国人大常委会法工委作报告今年1-8月份环保部门的执法成果，与往年相比激增：

  全国范围内实施按日连续处罚案件共405件，罚款数额近3.3亿元；实施查封、扣押案件共2400件；实施限产、停产案件共1524件。全国共检查企业100余万家次，责令停产近2.3万家，关停取缔1.5万余家，罚款3.5万余家……

  最严格的环境保护制度

  “党中央、国务院对生态文明建设和环境保护高度重视，公众环境意识日益增强，全社会保护环境的强大合力逐步形成，环境保护工作正处于大有作为的战略机遇期。” ——陈吉宁语录

  随着环保部一系列“强势措施”的实施，有人士认为环保部门将成为“炙手可热”的权力部门。不过，中国环境报总编辑李松并不认同“扩权”的说法。

  “环保部门的权力和责任都一直在那里，只是之前没有条件履行而已，现在是正常履行权责，何来扩权之说？”他对《棱镜》表示。

  实际上，在现实中，严格环境执法有时显得尴尬无比。一位环境执法人员自我调侃说：“我们连统一的制服都没有，都是穿着便装去执法，有时连企业大门都进不去。”

  《棱镜》了解到，执法压力大、权责不明、队伍不全等是各省市环保部门负责人反映最多的问题。“环保到底应该是什么部门？现在，环保部门既是一个综合的管理部门，又是环境监察部门；既是裁判员，又是运动员和教练员。因此，当前梳理好环保部门的职责非常重要。”福建省环保厅厅长朱华说。

  不少专家呼吁，希望环保部门成为一个超部门的决策机构，把分散在海洋、水利、住建等部门的污染防治职能集中过来。不过，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文表示，这种比较“主流”的思路有利有弊，准确把握环保部门权力大小这个“度”十分关键。

  常纪文认为，上述方案优点在于一个部门统一监管所有的自然资源、生态和污染防治工作，维持自然资源和生态环境保护工作的整体性；缺点在于改革涉及部门多，整合难度相当大，机构过于庞杂，且工作效率不高。

  不过，有一点能够确定:在未来的至少五年内，中国的环保制度将会更加严格。

  在不久前召开的十八届五中全会提出，实行“最严格的环境保护制度”，要求实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。

  常纪文表示，监察执法垂直管理，意味着上面对下面的监察行为，如环保部直接到地方监察，省环保厅到下一级地市监察，以及约谈、追责的力度会加大；但另一方面，地方的环境监管权并未上收，依然是属地管理制度。最终，是形成一个企业主体责任、地方政府监管、上级部门监察相结合的环境保护监管监察新模式，既保障了环境执法的效果，又遏制了地方保护主义。

  “由政府和社会各界共同组成的环保统一战线已经初步形成。”环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光认为，“十三五”是环境保护的战役机遇期，虽然五年难以从整体上扭转我国严峻的环境形势，但一定是环保大有可为的时期。