融资难与各自为政：地下管廊建设遭遇两大难题

  地下综合管廊建设还不宜大范围铺开，要想顺利实施，先要解决资金来源难与管道单位各自为政这两个难题。可先在有条件的城市进行试点，探索合适的解决之道。各个城市也要根据自身需要和财力状况等因素，因地制宜地进行建设。

  8月10日，中国政府网公布《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(下称《意见》)，推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理。

  《意见》明确了有偿使用原则，即入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费，这有利于推动社会资本参与城市地下综合管廊的建设。

  济邦咨询公司董事总经理张燎对法治周末记者表示，地下综合管廊是解决城市内涝、“马路拉链”等问题的一种技术方案，但该方案要想顺利实施，先要解决资金来源难与管道单位各自为政这两个难题。

  “因此，地下综合管廊建设还不宜大范围铺开，先在有条件的城市进行试点，来探索合适的解决之道。各个城市也要根据自身需要和财力状况等因素，因地制宜地进行建设。”张燎建议。

  地下综合管廊力推PPP

  “这么大的城市总量，不可能完全依靠财政进行大规模的基础设施建设，还要采取综合的商业运作方式。”在7月28日的国务院常务会议上，李克强总理表示，要在城市地下综合管廊建设中开展PPP模式，要关注这一模式的回报率。

  中冶京诚工程技术有限公司副总经理李跃飞认为，原来经过测算，综合管廊的初期投资平均在直埋管线投资的基础上加一倍，相当于两倍左右的投资，这也是综合管廊建设在前些年推广中遇到的瓶颈问题。

  为了解决这一难题，《意见》鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊，力推PPP模式。

  “优先鼓励入廊管线单位共同组建或与社会资本合作组建股份制公司，或在城市人民政府指导下组成地下综合管廊业主委员会，公开招标选择建设和运营管理单位。积极培育大型专业化地下综合管廊建设和运营管理企业，支持企业跨地区开展业务，提供系统、规范的服务。”《意见》如此指出。

  今年4月，财政部公示2015年地下综合管廊试点城市名单，并为首批试点的十个城市提供了专项资金补助，对采用PPP模式达到一定比例的给予一定的补助奖励。同时，发改委也在4月发布了《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》，鼓励各类企业发行债券，募集资金。

  “现阶段PPP模式在国内发展处于摸索时期，地下综合管廊领域的应用可能需要更长的时间才能趋于成熟。因此，国家要保证相关政策的可持续性和长效性，使得社会资本在地下综合管廊项目上有意愿进行长期投资而不是投机。”济邦咨询公司高级经理王新雪认为，PPP项目的顺利推广，需要保证相关政策的长效性。

  企业政府公众都将受益

  建设地下综合管廊，企业、政府和公众都将因此受益。

  “有地下管廊建设经验的设计和施工单位，是最大的受益者。初期主要是涉及到工程建设的需求，如果能在一定程度上推开，这些企业会受益。”张燎在接受记者采访时表示。

  “地下综合管廊具有建设难度大、投资体量大等特点，需要具备较强技术实力和投融资能力的企业参与建设，将给建筑类上市公司带来直接的业务增量。”在投资上，申万宏源认为，按管廊建设受益顺序看，有两类企业将会直接受益，具备较强地下综合管廊设计能力的企业，以及具备较强地下工程施工能力和投融资能力的企业。

  政府也会因此受益。

  “在一些便于采用PPP模式的项目上，政府会减轻资金上的压力，降低建设和营运中的风险。”国家行政学院经济学部教授冯俏彬对法治周末记者说。

  地下综合管廊所能带来的经济效益并不仅在于此，一些经济发达地区的实践已经证明，管廊建设节约的城市用地，可以带来可观的收益。

  珠海市横琴新区是全国地下综合管廊建设的范本，33.4km的管廊建设，节约土地40多万m2。由于毗邻澳门，寸土寸金的横琴新区仅在卖地的价格上，就远远超过建廊投入的19.8亿元。据估算，结合当前横琴的综合地价及城市容积率，由此产生的直接经济效益就超过80亿元。

  与此同时，公众也会得到合理而又优质的公共产品服务。

  中国投资协会副会长刘慧勇也认为，统一的地下综合管廊建成后，可以大大节约排污、供水的成本，因此污水处理费、自来水费就有降价的空间，市民便可以少缴一些费用。

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  先要解决“钱从哪来”

  但要想实现多方受益的目标，仍有两个难题需要解决：钱从哪来和各自为政的利益格局。

  一直以来，缺乏资金来源成为困扰地下管廊建设的一大瓶颈。

  “在城市的老区，将原来铺设在地下的管道刨开再建设，无论是从技术和经济上来说，都比较难，基本不可能。正在规划发展的新区，比较合适，但由于居民和单位数量较少，近期的效益并不是很好。”在张燎看来，综合管廊的建设其实就是超前规划建设，但是，超前建设的成本谁来承担?这些钱从哪来?

  即便是政府大力推行PPP模式，但从目前这一模式的发展情况来看，市场发达，融资环境好的城市，PPP社会融资相对可行，而在相对欠发达的省份，在盈利模式不明朗，相关配套设施不完善的情况下，民营资本几乎望而却步。

  为了调动社会资本的积极性，王新雪建议，从融资、税收等方面给予政策支持。政策性银行及其他金融机构加大对地下综合管廊项目的信贷支持力度，同时鼓励国家财政及税务部门为地下综合管廊PPP项目提供相关的税收优惠，使得地下综合管廊PPP项目，从融资及税收等方面对社会资本更加具有吸引力。

  为了解决钱从哪来的这一难题，中央和地方都已开始发力。

  在中央层面，财政部对今年首批试点的十个城市提供了专项资金补助，对采用PPP模式达到一定比例的给予一定的补助奖励。

  与此同时，山东、江苏、河南、福建等多个省份都已经设立PPP发展基金，数额从几十亿到数百亿不等，以支援PPP项目建设。

  山东省成立PPP发展基金，总规模为800亿元，分3年募集到位。其中，山东省政府引导基金出资80亿元，吸引银行、保险、信托等金融和社会资本720亿元，实现基金10倍的放大效果。

  必须打破“各自为政”

  此外，各单位之间的利益纷争，是地下管廊难以顺利推进的另一主要原因。

  目前，地下管廊分为廊体和管线两部分，而管线部分则主要掌握在各大管线公司手里。由于体制分割，不同的管线牵扯到的利益主体不同，这也是导致城市建设中“你挖了我填，你填好我再挖”的根源。

  张燎对法治周末记者指出，一些单位都有自己的施工部门和养护部门，这在以往“各自为政”的模式中，可以据此享有很大的利益。如果采用综合管廊的模式，不但需要付钱入廊，还会削弱自己的利益。这种既有的利益格局，使得综合管廊在以往的推行中一直很困难。

  上海张杨路地下管廊就曾遭遇被闲置的尴尬，原因是有权属单位故意避开张杨路，宁愿选择在周边道路开挖铺设管线也不愿意入廊。

  张燎认为，此次《意见》明确入廊要求的规定，或将有助于解决这一难题：“城市规划区范围内的各类管线原则上应敷设于地下空间。已建设地下综合管廊的区域，该区域内的所有管线必须入廊。”

  对于这种故意避开地下综合管廊重新开挖的行为，《意见》也明确提出三不原则予以禁止：“在地下综合管廊以外的位置新建管线的，规划部门不予许可审批，建设部门不予施工许可审批，市政道路部门不予掘路许可审批。”这也将进一步堵住管线公司自行铺线，明确了建设需要“通盘考虑”，不能“各自为政”。

  张燎认为，要想破解之前地下管线各自为政的局面，还需要中央部门、央企、地方政府等多方合作。

  “地下管廊运营牵涉到自来水管、污水管、电力管线、煤气管、通讯电缆等管线权属单位的利益，这些单位未必会放弃既得利益。同时，电力、通信等行业单位又多是央企，如果这些企业不配合，地方政府也无能为力。因此，这就需要国资委等更高层级的协调和推动。”张燎说。