万亿管廊投资风口：管线“搬家” 累觉不爱

  7月28日国务院常务会议之后，国内城市将向“马路拉链”开战，并以此拉动万亿规模的基础建设投资。

  相比2013年国务院文件提出的地下管网建设，这次直接提出了“管廊建设”的思路。其方式是将平时直埋地表的通信、电力、给水等管线“搬家”到地面10米以下的综合管廊。

  “这是一项"良心工程"。包括通信、天然气、供暖管道，甚至高压电缆都要进入地下管廊”，中国工程院院士王梦恕告诉21世纪经济报道记者，“一般直径5米左右的管廊就可以装下全部这些管线，人员通过竖井进出管廊进行维护”。

  一些地方政府的“摸底”显示，目前城市的地下管线包括水、电、气、通讯等7大类，排水、给水、电力、燃气、电信、有线电视、银联网络、工业管线、热力管线等17种。

  1994年，上海浦东新区张杨路建成了国内第一条市政综合管廊。这条管廊全长约11公里，耗资2亿元，分为敷设燃气管道的燃气室和敷设通信、电力线路和水管的综合室。但公开报道称，建成后多年，张杨路管廊仍闲置过半，却有单位绕过管廊，在周边道路开挖敷设管线。2010年，上海世博园区的地下管廊长约6.6 公里，总投资却高达约17亿元。

  除了耗资巨大之外，17种管线有17家运营单位，各有各的利益和主管部门，如何协调17根管线进入统一的管廊，考验着地方政府的协调能力。

  万亿投资开启

  这样的一幕正在城市马路上频繁上演：施工人员拿着分属各主管部门的地下管网图，但一铲下去，要么挖断了电缆，要么挖断了地下燃气管网。

  《2011年中国城市地下管线发展报告》的数据显示，2008年-2010年，仅媒体报道的地下管线事故每年就数以千计，平均每天约5.6起。

  为了避免对马路反复“开膛破肚”以及由此带来的安全事故，地下管廊在国内城市早已零星应用。1958年，北京市为了配合建国门内大街道路的拓宽改造，在三个路口修建了过街性质的综合管廊。1959年修建了1000多米长的天安门综合管廊，其中敷设了热力、电力、电信管线，并预留了自来水管的位置。

  到了2005年，当时的建设部城市建设司明确将“推广共同沟和地下管廊建设和管理经验”列入其2005年工作要点。上海市政工程设计研究总院一名工程师的文章写道，截至2008年，国内综合管廊的建设总里程已超过150km，分布在上海、广州、佛山、昆明、宁波、武汉等地。

  2006年，北京中关村建成连通20栋大厦的约2公里长的地下管廊，管廊平均深12米，最深处达14米，分为三层，地下一层为汽车道；二层是车库、物业用房；地下三层铺设电力、电信、水、天然气、热力等市政管线。

  7月31日，住建部副部长陆克华介绍，目前国内各类新区、园区、成片开发区域每年新建道路约1.5万公里，“如果20-30%配建综合管廊，仅这部分大概就有4000公里左右”。陆克华介绍，每公里综合管廊的成本约为1.2亿元。

  有报道援引申万宏源的研究认为，综合管廊的建设将是我国城市建设的拐点和转折点。该研究按照2011年国内市政管线长度测算，认为配套管廊长度约为37万公里左右，在不计算拆迁等成本的情况下，所需资金就将近4万亿元。

  公开报道称，由上海市房屋土地资源管理局全额投资的5.8公里安亭综合管沟，实际投资超过了每公里3000万元人民币，而每年后续的管理和维护费用，至少在100万元人民币。亦有文献介绍，北京中关村地下管廊的成本，是直铺管线成本的1.74倍。

  中国工程院院士王梦恕介绍，南方某市已完成了长达60公里的污水和雨水管网规划，但因为耗资巨大，“准备先投入7亿元进行局部试验”。

  昂贵的成本仍挡不住地方政府的投资热情。公开报道称，重庆市江南新城的地下管廊规划全长82.8公里，总投资约74亿元。海口市编制完成的示范项目总长44.68公里，总投资约36.1亿元，计划3年建成。长沙市也规划至2017年，将在试点区域内建设总长度63.3公里的综合管廊，总投资约34.66亿元。

  管廊并不仅在新建道路上建设，“老旧城区不是推倒重来，要结合老旧小区改造、旧城改造、道路改造、河道的治理，用这种方式铺设下去，比如一年有个两三千公里”，陆克华说。

  跨部门协调难题

  “综合管廊是一个很昂贵的基础设施，它不仅涉及廊体建设和维护，还需要配套的消防、排风、监测系统”，上述不愿具名的工程师说。

  今年4月，住建部会同财政部确定10个城市开展中央财政支持地下综合管廊试点，计划3年内建设地下综合管廊389公里，总投资351亿元。

  湖北省十堰市位列其中，《十堰日报》报道称，十堰市在湖北省内城市实现了“四个率先”，其中包括率先出台了《地下管线强制入廊管理办法》，与符合条件的14家管线产权单位全部签订了入廊协议。

  “已建设管廊区域，所有管线必须入廊，管廊以外区域不得新建管线；既有管线应逐步迁移至地下综合管廊。”住建部副部长陆克华7月31日表示。

  但这正是地下管廊发展的最大阻碍。“对于地下空间的开发利用，不同的地方政府可能由不同的部门牵头组织，政策长期没有明确统一的主管部门”，上海中茂律师事务所律师邹红黎告诉记者，她曾参与起草了《中国2010年上海世博会园区管线综合管沟管理办法》，这是国内第一部关于综合管廊的政府规范文件。

  2001年6月和2003年5月，北京市曾提出在拟建的两广路和南中轴道路下修建地下综合管廊。“但最终因为没有明确的管理及投资主体，各管线主管单位不愿意进入而作罢”，上述工程师说。

  “早在2002年时，北京市某区就完成了全区的地下管线状况探测，准备在第二年计划在大型市政项目下都建设地下管廊，但也因为有些单位不愿参加而没有成功。”他说。

  中国工程院院士钱七虎曾撰文称，在我国的现行管理体制中，市政管委虽是地下管线的管理单位，但其对各地下管线的权属单位并无行政权，在涉及到不同部门或领域的具体利益时，难以做到协调管理。

  他写道，“如北京为了建设"北京城市地下管线综合管理信息系统"，市政管委向各权属单位要求得到管线数据时，还是经过北京市委书记会议上讨论通过才得以完成。”

  其中的利益在于，各管线主管单位在直埋管线时，可以无偿使用国有土地，但却可将成本摊入公共服务收费中，如果改为将管线入廊，还需要向管廊运维方缴纳费用。

  “我认为今后从地面到地下50米左右的地下空间利用，都需要缴纳土地使用费用，从而规范地下空间的无序利用”，王梦恕说。

  早在2006年，南宁城建管廊建设投资有限公司（下称“管廊公司”）就得到了南宁市的特许经营权。但《南宁日报》2011年9月报道，截至当时，由管廊公司按照统一规划、统一建设、统一管理原则投资建设的项目仍屈指可数。

  管廊公司是南宁市城建投资集团的全资子公司，后者是南宁市国资委所有的国有企业。但国内城市市政管线运营主体多元，央企、省企、民企和外企均有涉及，难以与一家市属企业形成利益共同体。

  国办2014年6月下发的《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》提出了新的思路，其中写道，“鼓励管线单位入股组成股份制公司，联合投资建设综合管廊”。