楼继伟：地方债置换或有第二个1万亿

  近日，在博鳌亚洲论坛的“市政债：化解地方政府债务风险的最优选择”论坛上，财政部部长楼继伟透露出地方债三大动向：2014年底负债率低于40%；可能有第二个1万亿元置换债券；地方政府不至于破产。

  2014年底政府债或低于25.46万亿

  中国债务是否可控？针对这个问题，楼继伟表示，中国的总体债务规模可控，包括国债和地方债。而支撑这个观点的一大论据，就是他透露的2014年底负债率低于40%。审计署数据显示，2012年底全国政府性债务的总负债率为39.43%，因此两年间负债率并未有明显的增长。

  所谓负债率就是年末债务余额与当年GDP（国内生产总值）的比率，是衡量经济总规模对政府债务的承载能力或经济增长对政府举债依赖程度的指标。国际上通常以负债率60%作为政府债务风险控制标准参考值。

  若按2014年底负债率最高值40%和全年GDP636463亿元测算，2014年底全国政府性债务余额约为254585亿元，那2014年底真实的全国政府性债务余额将不会超过这一数字。

  对于审计署组织的全国政府性债务审计结果（数据截至2013年6月底）披露后的一年半新增债务，楼继伟表示，这部分新增债务有一定增长，但是增长的速度比我们预估的要低一些，我们正在核实这些债务。

  此前，有媒体报道地方政府虚报新增债务。楼继伟也在全国两会期间承认地方有多报的心理，但此次他明确表示，如果地方的存量债务报得越多，它拿到新增的发债额度就越少。

  “他为什么要多报呢？有的人觉得多报一点是不是中央政府会帮忙？有的人觉得不知道我们怎么分，要知道我们这么分他又想少报了。所以在这个过程中他们自己在想。”楼继伟说。

  置换额度高发新债规模就低

  为化解地方债风险，国家修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。

  而针对超过10万亿元的存量地方债，近期财政部下达了1万亿元的地方政府债券置换存量债务（下称“置换债券”）额度，目的是让地方把一部分即将到期的高成本债务转换成低成本的地方政府债，以处理好化解债务和稳增长的关系，缓解部分地方支出压力。

  楼继伟透露，财政部正在跟全国人大进行沟通，将会根据地方此次发债情况，可能准备进一步的置换。这意味着置换债券额度将不只是1万亿元。“第一步1万亿，后面看第二步地方政府自己发债的情况，然后才敢说有没有第二个1万亿。”

  此前有专家告诉本报记者，相对于10万多亿元的存量地方债，1万亿元的置换债券额度明显不够。

  最近财政部发布《2015年地方政府专项债券预算管理办法》，2015年地方政府专项债券除了2015年新增的1000亿元专项债券外，还包括为置换截至2014年12月31日存量专项债务发行的置换债券。而此次1万亿元的置换债券截止日期是2013年6月30日，这也为今年财政部继续发行置换专项债券预留空间。

  一些债务风险较高的地方也正积极争取更多额度的置换债券，比如海南部分政协委员就提请省级财政帮助化解海口市债务，途径之一就是省财政在分配置换债券额度和发行地方政府债券时向海口市倾斜。

  楼继伟谈到债券额度分配原则时称，如果一个地方的债务率很高，我们给它替换老债的额度就会多，同时，给它分配的新的债务规模就低。

  《第一财经日报》记者了解到，目前置换债券已经分配给地方政府，而且一些地方已经开始发债准备工作，比如安徽省、贵州省等地已经开始对债券的评级机构进行招标。

  楼继伟表示，置换债券主要还是金融机构来购买。“另外金融机构和证券公司承销，像其他的购买主体，包括个人也可能有一定的比例。”

  相信地方政府不会破产

  地方债43号文明确，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。而目前包括山东、安徽等一些省级政府也明确对市县级政府债务实施不救助原则。

  针对“如果地方政府无法偿债，中央政府会否救助”的提问，楼继伟重申中央政府实行不救助原则。

  他表示，新预算法将发债的责任交给了省级财政部门，因此省级政府必须管起下面所有的债务。另外，中国政府手里的资产太多，有处置手段。而且中央政府会通过负债率、偿债率、负债增长率等一套指标对地方政府债务进行检测，提出警示。“我们认为不必走到破产就能把这些问题解决。”

  记者了解到，为了控制和化解地方政府性债务，财政部建立起了地方政府性债务风险预警机制，根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。

  另外，财政部建立了债务风险应急处置机制。地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。

  目前，中央政府正在完善债务报告和公开制度，这包括加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，该报告就包含市场关心的政府资产负债表。而政府性债务已作为一个硬指标纳入政绩考核，建立考核问责机制。比如，安徽省将政府性债务纳入政府目标管理绩效考核和领导干部政绩考核。