工信部冯飞：攻坚产能过剩 清障兼并重组

  市场机制自身具备矫正产能过剩的能力，但是，由于问题的成因很大程度上是非市场因素，再加上市场机制在矫正产能过剩上的作用还没有发挥出来，问题就显得尤为严重。

  产能过剩与房地产及地方政府性债务一起，被并称为中国经济的三大风险。在各地房市松绑之举四起、地方政府性债务走向仍未明朗之际，各级政府已在化解产能过剩方面做着切实的努力。

  部分出于化解产能过剩的目的，也出于稳增长、调结构的需要，新一届政府力图推动企业兼并重组。《国务院关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》（下称“14号文”）于3月发布后，国内A股并购市场风生水起。

  作为化解产能过剩和企业兼并重组工作的牵头部门，工信部无疑对这两项工作的推进有督促之责。工信部部长苗圩在3月中旬“两会”闭幕后不久接受财新记者专访时表示，化解产能过剩最根本的措施，还是深化体制机制改革，建立起长效机制。

  和以往的兼并重组文件不同，此次出台的文件没有在具体行业提出行业集中度目标，而是试图从机制与体制着手，取消事前审批，解除税收束缚。“14号文”发布当天，沪指即上涨1%。

  推进半年有余，两项工作的进展和成效几何？对于面临的障碍，决策者持怎样的看法，考虑如何解决？财新《中国改革》记者近期专访工信部产业政策司司长冯飞。

  冯飞于今年初从国务院发展研究中心产业经济研究部部长调任工信部，履新后即被委以重任，经手国务院的这份涉及12个部委统筹的兼并重组文件。学者出生的他，曾在2012年的一次演讲中直言，汽车产业是竞争性产业中，政府对企业微观干预最多的行业之一。汽车产业需要放松经济性管制。在研究岗位上形成的犀利风格，能否转化为在决策岗位上改革难题的解决？这无疑是对冯飞这样的官员以及体制的双重挑战。

  产能过剩攻坚

  财新记者：这一轮产能过剩为什么尤其严重？现在不少人认为，过剩是一个市场供求的概念，部分行业，如船舶业还遭遇了周期性因素。怎么界定一个行业是不是过剩？

  冯飞：在市场经济条件下，过剩是常态。有一定的过剩才有充分的竞争。我们的问题是，现在过剩的程度远远偏离正常的程度。主要原因是产能过剩出现的原因和机制与市场经济国家有所不同。

  这一轮过剩主要是由三个因素造成的：

  第一是周期性的，特别是在2008年全球金融危机之后，内外需都出现了增速放缓，使得过剩程度比较高。第二是结构性的，我们有大量的中低端产品过剩，而高端产品不多。第三是行政性的，有些地方政府利用一些行政性手段、非常手段，推动产业发展造成产能过剩，这中间非市场的因素比较多。

  按理说，市场机制自身具备矫正产能过剩的能力，有一个自平衡、自适应的过程，但是，由于问题的成因很大程度上是非市场因素，再加上市场机制在矫正产能过剩上的作用还没有发挥出来，问题就显得尤为严重。

  财新记者：5月初，工信部向各地下达了2014年淘汰落后和过剩产能的任务，与今年《政府工作报告》确定的目标相比，钢铁行业淘汰任务超出170万吨，水泥行业超出850万吨，其他行业任务量与去年相比也有较大幅度的增加。这是出于什么考虑？这一工作目前的进展如何？

  冯飞：超出《政府工作报告》的要求，目的还是要留一些余量，来确保完成今年的淘汰目标。事实上，部分出于大气治理的需要，相关省区把部分计划安排在2015年以后淘汰的产能提前安排到了今年，增加了一批淘汰产能计划。

  任务执行方面，相关省、区、市目前已将目标任务分解到市县，落实到具体企业生产线，并向社会公告了相关企业名单。

  在此基础上，工信部已经在7月8日公告了工业行业第一批淘汰落后和过剩产能企业名单，涉及1100多家企业。近期，还将进一步落实并发布第二批企业名单。

  下一步，工信部将督促各地在年底前关停列入公告的企业生产线，拆除相关主体设备，防范落后产能的“死灰复燃”。

  财新记者：化解产能过剩工作今年以来的成效如何？

  冯飞：去年5月，工信部与发展改革委联合印发了《关于坚决遏制产能过剩严重行业盲目扩张的通知》，严禁核准产能严重过剩行业新增产能项目，同时，坚决停建产能严重过剩行业违规在建项目。

  从今年1月-5月的情况看，钢铁、铝冶炼、水泥、平板玻璃行业固定资产投资已经出现了不同程度的下降，分别同比下降12.8%、36.9%、9.7%、4%，产能盲目扩张得到初步遏制。水泥、平板玻璃行业的效益已经出现好转，一季度行业利润分别同比增长了169.1%、54.1%。

  财新记者：今年的经济形势不好，在去产能过程中使用的一些行政性手段，争议是比较大的。从工信部的角度来看，化解产能过剩过程中，政府和市场的边界如何把握？

  冯飞：从长期来看是着眼于建立化解产能过剩的长效机制，但是，从目前来看，一些改革事项还相对滞后，一些方面的监管还没有到位，所以，在依托经济手段，比如对电解铝行业采用差别电价之外，还是辅以一些必要的行政手段，但只是限于目前这个阶段。

  建立长效机制有三个方面的含义。最根本的还是市场优胜劣汰的机制。

  这首先需要价格能够反映市场的供求关系和资源的稀缺程度，不能出现扭曲。

  比如，能源价格、资源价格出现扭曲，会导致资源错配，改变配置方向。与此同时，市场的竞争秩序要好。事实上，沪深两市35家钢企2010年-2012年分别收到政府补贴13.43亿元、30.57亿元、61.46亿元。地方政府的补贴和保护扭曲了整个市场秩序，导致市场调节的失灵。

  结果不仅造成政府资源的浪费，也让整个行业陷入“越补越亏，越亏越补”的恶性循环。

  建立长效机制的第二点是，政府要制定一些标准，利用标准来淘汰落后产能也好，化解过剩产能也好。而且，要更多倾向利用环保的、能效的、土地利用、水资源利用的标准。

  一些达不到环保、能耗、质量、安全等标准的企业以不公平的方式参与市场竞争，加剧了产能过剩。

  比如，在钢铁行业环保投入上，以宝钢为代表的先进企业环保投资成本约600元/吨钢，运行成本约150元/吨钢；而落后企业环保设施投入很少，运行成本只有10元/吨钢左右。仅从环保投入和运行成本来看，两者就相差悬殊，造成“劣币驱逐良币”的乱象。

  一个好的市场机制必然应该促进优胜劣汰，而不是劣币驱逐良币。真正的优能胜、劣能汰，是一个长效机制最根本的。

  此外，第三个方面还要求企业具备摆脱现有层次胶着状态、实现产业升级的能力。国内的企业为什么都在产能过剩行业扎堆、集中投资？政府的非市场手段是一个方面，扭曲了投资者的行为；但另外一个方面是企业普遍缺能力、缺乏升级。

  这三个方面有机地构成了化解产能过剩的长效机制。从长远来看，化解产能过剩要正确处理好政府与市场的关系，厘清两者的边界，发挥市场配置资源的决定性作用，更好地发挥政府的作用。

  财新记者：去年10月出台的《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》提出，在严禁新增产能的前提下，还要使用等量或减量置换的办法化解过剩产能，尤其是在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域，要实施减量置换。这一手段的目的何在？

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  冯飞：产能置换主要是两个目的。

  一是把淘汰落后、化解过剩（产能）与升级结合起来：完全不让升级、没有出路的话，行业会憋死。

  另一方面，目前新的项目还是有一些，社会上对此也有一些担心，是不是新增产能比淘汰的产能还要多？

  所以，我们想把这两者建立起联系：新增的产能要相应地进行等量的淘汰、减量的淘汰，由此来解决新增产能比淘汰还多的问题。

  财新记者：上述《指导意见》还提到，产能置换会有具体的实施办法公布。目前制定的进展如何？细则主要会涉及什么内容？

  冯飞：《部分严重过剩行业产能置换实施办法》刚刚签发，很快就会公布。这个实施办法，一是对怎样确认这些产能作出规定，比如，炼钢的高炉是按多少容积折成多少产能，来确定产能的折算办法。

  第二是产能置换的落实由谁来确认。

  目前来看，钢铁和电解铝还是由工信部来确认，因为目前钢铁和电解铝的核准还是在中央政府这个层面上。水泥和平板玻璃产业由于地域性和核准权限的原因，产能置换工作的确认放到了地方政府，由地方的工信部门确认，但是，省政府要认可，同时向社会公示：哪些要淘汰，企业和生产线名单都要向社会公示，接受社会的监督。

  工信部门同时也会加强监督，对产能置换开展抽查，尤其是在初期要加大抽查力度，确保产能置换方案是真实的。

  财新记者：化解产能过剩会对增长产生一定的负面影响。比如，河北省一季度的经济增速就很慢，仅为4.2%。怎么看待化解产能过剩和稳增长之间的关系？

  冯飞：产业自身存在的问题首先是影响增长：产能过剩的一个直接表现就是价格的持续下降。工业品出厂价格已经连续28个月下降了。GDP是个价值量，不是实物量，所以，会出现实物量增加、价值量下降的现象。而且，实物量在增加时，能源消耗在增长，排放也在增长。价值的下跌，反映到行业就是以价值量衡量的增速在下降；对于企业而言，很多企业出现亏损。所以，产能过剩无疑会影响到经济增长，特别是高质量的增长。

  但是，过剩产能得到化解之后，供需状况改善，一个非常重要的结果就是价格的回升。价格回升对增长可能是有贡献的。

  当然，产能过剩化解过程中必然会带来一些短期的代价，而且，往往会对有些地方、有些企业，产生不均衡的影响，特别是地方经济增长过于依赖重化工业、过剩产能相对集中的地方。

  所以，解决这个问题，最根本的还是在化解过剩的过程中，给企业找出路。就是说，要能够实现产业升级，能够向战略性新兴产业发展。在全国和地方层面，要实现结构调整，在调整中促进发展，而不是在现有产业层次上发展，这才是最根本的出路。

  清障兼并重组

  财新记者：今年3月的14号文印发以来，目前为止的工作进展如何？接下来有怎样的细则出台安排？

  冯飞：在14号文发布之后，工信部牵头组织召开了企业兼并重组工作部际协调小组会议以及办公室成员会议，将14号文中提出的各项任务做了分工细化，提出了具体目标、实施步骤以及时间安排。细化到每一条政策的分工制定，以及相应的时间节点要求，目前已进入会签阶段。这项工作，今年年底之前都要完成。

  细化政策到年底之前会陆续出来，当然，在时间节点上，有一些是要提前的，比如7月中旬，证监会的《上市公司重大资产重组管理办法》和《上市公司收购管理办法》已经发布，并向社会公开征求意见。

  财新记者：近几个月的A股市场并购活动较为活跃，上市公司也纷纷设立并购基金来进行产业整合，并购重组的热潮有愈演愈烈之势。怎么看待这一现象以及政策在其中扮演的角色？

  冯飞：现在对大环境的判断，我们称之为兼并重组活跃期；从政策的角度来看，叫窗口机遇期。

  在经济下行压力比较大，特别是有些行业出现经营困难的形势下，企业兼并重组的内生动力开始形成，并不断增强。但是，在增强过程中，对于政策的期待往往也比较强烈：由于企业自身能力的问题，需要有融资手段，需要给予一定的金融配合。

  中国多年存在产业组织结构不合理的现象，很多行业普遍存在着企业过多、过散，没有形成优势企业主导的发展格局，这个问题是顽疾，很多年没有解决。

  没有解决一方面是由于市场环境的原因：在经济发展比较高涨的时期，企业日子都好过，企业兼并重组的内生动力是不足的。另一方面，还是有不少政策性的障碍、问题存在。所以，我们称之为窗口机遇期来了。

  目前，一方面是经济下行压力比较大，与此同时，企业还有一个对未来经济趋稳、相对看好的预期。这样一个环境下，企业兼并重组的行动会更多；如果还没有见到底的话，可能会认为兼并重组之后面临的形势会更严峻，所以，企业不会采取行动。

  从国际上来看，在沉默了十年后，新一轮兼并重组的高潮也出现了，尤其是在美国，欧洲现在也很热闹，比如，世界第一大和第二大水泥企业，已经完成了兼并重组；再比如最近美国通用电器要收购法国的阿尔斯通，也是很大的案例。

  国外也是这样一个情况，在经济几年的低迷之后，由于在过去几年不投资或者谨慎投资，企业持有大量的现金；二是对未来的预期趋好，企业认为最困难的时期已经过去，在此情况下出手兼并重组。

  从国内和国外目前的形势来看，我认为都是到了一个兼并重组好的时机。从政府政策角度看是个时间窗口期。如果利用得好的话，可以解决我们长期没有解决的产业组织结构不合理的问题。

  财新记者：工信部是整个兼并重组工作的协调机构，但也有自己的具体任务分工。在包括产业政策引导等自身任务方面，工信部未来打算怎样做？

  冯飞：一是在14号文中提到的，要形成一些倒逼机制，产业政策方面的主要还是集中在汽车、钢铁、水泥等行业产业政策的修订；第二个是一些行业准入方面的管理。第三个是关于监管，特别是过程的监管、市场竞争秩序的监管，假冒伪劣产品的打击。主要是要维护好一个公平的市场竞争环境，防止劣币驱逐良币。

  财新记者：准入管理改革方面，会有什么样的方向和趋势？

  冯飞：从大的改革方向来说，准入条件会更多地交给市场：前置性的条件尽可能少，主要会从节能环保、土地利用这些方面提一些要求，设一些准入条件。

  但是，有准入条件的行业，并不都需要实行准入管理——备案这种管理方式。仅仅是针对一些确需要实行准入管理的行业，如节能环保方面对环境影响比较大的行业实行准入管理。因此，准入条件和准入管理是两回事。

  总体管理方向上，是放松前置性的管制，且更多是以社会性监管内容为主，而不再强调经济性监管。但是，事中事后的监管是要加强的，尤其是环保方面的监管。

  财新记者：企业兼并重组工作的推进面临一些体制性的障碍。跨所有制兼并方面，与国资委的协调进展怎样？

  冯飞：跨所有制兼并重组是一大难题，其进展与国有企业改革密切相关。国资委正在完善国有产权转让的有关规定，并进一步完善企业国有产权进场交易制度，来指导企业利用产权市场优化资源配置。

  在发展混合所有制方面，民营企业参与国企改革一般采取参股的形式。但是，在有些竞争性行业，根据三中全会的要求可以采取民营控股的方式，就可以采取并购的方式来推进。

  财新记者：跨地区兼并重组是另一大难题，目前已经有了怎样的进展？还存在哪些问题？

  冯飞：出于当地经济增长、税收、就业以及当地企业影响力等因素的考虑，地方政府普遍不愿意当地企业被外地企业兼并。目前，跨地区企业兼并重组利益共享机制仍在建立的过程中，税收分配和统计核算方面正在做一些探索。国家统计局2013年发布了《跨省分支机构视同法人单位统计审批管理办法》，明确法人单位的跨省分支机构可视为法人单位在其经营地进行统计，同时，其上级法人单位的统计数据不能再包括该分支机构的数据。这会减少被兼并企业所在地区的统计数值流失问题。

  目前，跨地区兼并重组中涉及的GDP统计、税收等问题已基本解决，但是，有些地方也反映，兼并重组之后节能环保的指标怎样分配？这方面目前仍然在研究。

  财新记者：中国光伏产业的发展多有波折。前几年在产业政策的指导下，出现了大范围的产能过剩，2012年到2013年实施了一轮破产出清和大规模的兼并重组，今年开始该行业又有了重回健康发展轨道的迹象。光伏产业的发展有何借鉴意义？

  冯飞：从全球范围看，新兴产业都有类似光伏产业这样的发展走向，新产业出来后必然会受到投资者和资本市场的追捧，在初期会出现一些不理性，出现一些泡沫。

  但是，在泡沫破灭后，或者说过剩情况比较严重后，整个行业会回到一个理性发展的轨道上，最典型的就是互联网泡沫，泡沫破裂并不意味着行业受到毁灭性打击，反而是能够更健康地发展。

  当然，中国光伏业的过剩程度比较大，但也遵循这个规律。

  关键是在这一过程中，要把一些非市场的因素剔除掉：回到产业发展的客观规律上，过剩并不是特别可怕。所谓非市场因素，就是我们政府推动的、非经济手段，特别是地方政府主导的产业发展。这恐怕是我们最大的问题。

  工信部在去年底和今年4月也发布了两批《光伏制造行业规范条件》，试图对地方的一些非理性行为加以规范，同时也是希望推动光伏产业的兼并重组。

  光伏产业兼并重组的活跃，我想也是满足了两个条件，即行业确实存在较大困难；同时对未来的预期看好。很困难、不看好，也不会出现大范围的兼并重组。这个行业是比较典型的一个例子，重回健康发展轨道后未来绝对是一个很有发展潜力的行业。