城市基础设施建设：筹资渠道要转变 用好社会资本

  在10月18日召开的全国城市基础设施建设经验交流会上，住房城乡建设部部长陈政高要求“开创城市基础设施建设新局面”，但他同时强调，如果不在资金筹措的问题上“想出办法、迈出步伐”，仅仅依靠财政资金、土地出让金、地方债、银行贷款等传统筹资渠道，将无法满足巨大的投资需求。

  筹资渠道转变

  根据财政部的相关测算和预判，至2020年，城镇化带来的投资需求约为42万亿元，在明确了经济“新常态”和“改革优先于刺激”的政策前提下，新型城镇化显然要加紧建立多元可持续的资金保障机制。

  但对于地方政府而言，资金方面的压力并不小。9月21日国务院印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确了“对地方政府举债中央政府实行不救助原则”，地方发债将受到严格控制。此外，修订后的《预算法》明确规定仅省级政府可举债，且额度由国务院控制，“债多不愁”将彻底终结。

  城市基础设施建设的传统资金来源正在收紧，但利好消息是9月24日财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，明确推广运用政府和社会资本合作模式“是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义”，并要求各级财政部门重点关注城市基础设施及公共服务领域。城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、地下综合管廊、轨道交通等细分行业均在其列。

  目前，在大中型城市，部分城市基础设施领域的公私合作模式起步较早，并培养出一大批很有竞争力的大型国有企业和民营企业。如国有上市公司北京首创股份目前持续保有逾100亿元的银行授信，此外还通过中期票据、境外融资、信托、资产证券化、短期融资券等方式筹集数十亿元资金。天津生态城则在“不取不予、自我平衡”政策之上，通过特许经营权授予、购买服务等手段较好地解决了普遍存在的“资金怎么来”的问题，始终保持零负债。在明确“大力利用社会资本”的前提下，这些全国典型经验有望得到推广。

  用好社会资本

  业内专家认为，不少地方在利用社会资本方面迈不出步伐，是因为某个时段、某个项目上曾经出现过问题而“废食”。此外，雄厚的社会资本虽然保持着相当的热情，但对进入城市基础设施建设领域仍有顾虑，特别是公私合作之间的利益协调问题。

  如乌鲁木齐市副市长宋亚君在对引入社会资本表示认可的同时，也表示了一些担心。他认为，一些地方虽然制订了公共事业特许经营的管理办法，但是项目运作、洽谈、论证目前还欠缺经验，招标的过程暗藏风险，同时政府的标准和企业能力还存在一定差距。唐山市副市长李国忠也表示，如果价格调整机制不能完全市场化，责任和利润的矛盾不能解决，政府反而会受到制约。

  事实上，对于燃气等“使用者付费”为基础的项目而言，不仅要涉及价格调整机制，更要紧紧围绕民生。如果出现技术不规范、商业可行性不匹配、风险分配机制缺失等一系列问题都可能造成公私合作项目利润下降甚至亏损，那么政府就必须为这些损失提供担保，对社会稳定负责。

  针对公私关系的问题，安徽省副省长陈树隆结合实践给出的答案是“强化规范运作，明确政府和企业的契约关系和责任权利对等的原则”。在强化政府的监督管理职能的基础上，重点调研合理投资回报率。

  另一个得到业内广为认同的案例是北京地铁4号线项目。该项目在招标前明确了盈利机制和风险共担机制。项目采用“测算票价”作为确定投资方运营收入的依据，并将客流预测结果纳入特许经营协议，作为投资谈判的基础和后期实施客流风险补偿的依据，确保了项目的顺利进行。

  总体而言，从本次交流会主管部门推出的17个经验典型来看，社会资金并不缺乏，缺乏的是对“从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责”改革思路的认同。