地方债存量清理处置框架初定

  近日从基层财政部门获悉，国家财政部门日前初步拟定了对地方政府性存量债务的一揽子解决方案，数十万亿存量债务余额的清理处置有望进入具有可操作性的实质阶段。

  这份名为《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》(以下简称《办法》)已于日前下发至地方财政部门。《办法》规定：截至2014年底的存量债务余额应在2015年1月5日前上报；将存量债务分类纳入预算管理；统筹财政资金优先偿还到期债务；2016年起只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。

  专家表示，《办法》经过完善和修订，如能够真正落实到位，地方债将被关进预算的“铁笼”，彻底切断地方政府债务蔓延的后路。

  10月2日，国务院下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称《意见》)，被看做地方债管理的纲领性文件。该《办法》旨在贯彻《意见》精神，做好地方政府性债务存量甄别工作，妥善处理存量债务，化解债务风险。《办法》要求地方政府和债务单位要根据项目建设进度及偿债能力等实际情况，滚动编制政府存量债务处置计划，明确偿债资金来源，合理确定分年度的债务偿还化解目标。

  在确定存量债务余额方面，《办法》规定，地方各级财政部门要汇总甄别2014年12月31日前未清偿的债务余额，省政府财政部门于2015年1月5日前上报财政部，经国务院批准后，锁定政府一般债务、专项债务及或有债务余额。

  锁定后的政府债务及或有债务存量债务余额只减不增，除正常清偿外，债务数据不得调整。地方各级政府要将锁定后的政府债务及或有债务情况及时向同级人大或其常委会报告，并按照信息公开有关要求及时向社会公开。锁定债务余额后，地方各级政府、各部门、各债务单位要将政府存量债务分类纳入预算管理。其中，一般债务纳入一般公共预算管理，专项债务纳入基金预算管理。

  中国社科院财经战略研究院研究员杨志表示，将债务纳入预算管理是改革既定的思路，此前业界对如何将债务纳入预算管理有不少探讨，然而未有定论。“这次《办法》给出了具体的操作方式，要求对存量债务分门别类，分别纳入一般公共预算和政府性基金预算，比较有新意，是一大亮点。”杨志勇称。

  中央财经大学地方财政融资研究所所长温来成表示：“把债务列为当年预算，通过预算来保证当年本息偿还，这是最有效的办法。压力再加大的话，也可以通过调节偿债周期来缓解压力。”

  在将债务纳入预算管理后，对于偿还债务的资金来源，《办法》也给出了明确答案。新增地方政府公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算财力，清理整合财政专项资金，能够统筹安排的结余结转，超收收入资金，扣除按政策规定的各项计提后的土地出让收入等原则上要优先安排用于偿还到期政府债务，尚有剩余的方可用于其他支出。此外，《办法》还规定，各级财政部门应按照政府债务余额的一定比例建立偿债准备金。

  对此，专家表示，将上述各项财政资金优先安排用于偿还到期政府债务，可见已经到期和即将到期的债务是政府关心的重点，也可以看到中央对清偿到期存量债务的决心和力度相当大。温来成认为，2008年前后海量发债，导致最近两年债务集中到期，在偿债压力大的情况下，更要突出财政资金优先偿债这一理念。

  值得关注的是，在安排财政资金偿还到期债务时，《办法》规定了明确的资金使用顺序。按照规定，财政部门要加大预算统筹力度，一般公共预算可偿债财力不足以偿还到期一般债务的，可调入政府性基金预算资金和国有资本经营预算资金偿还；政府性基金预算可偿债财力不足以偿还到期专项债务的，可调入国有资本经营预算资金偿债。

  温来成称，“目前我国政府预算主要有四块，公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。而社保基金这块关乎医疗养老等，是不允许动用的。从资金使用偿还顺序上来还债是合理的。”

  另一方面，财政部门在大刀阔斧推进改革的同时，也注意确保新旧机制的平稳过渡。《办法》规定，2015年12月31日前，对符合条件的在建项目后续融资，政府债券资金不能满足的，允许地方政府按照原渠道融资，推进项目建设。2015年12月31日之后只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。专家称，这意味着，从2016年起，地方政府债券将成地方唯一举债方式。