《大气污染防治法》修订 排污标准需设动态更新机制

  10月8日，为期一个月的《大气污染防治法（修订草案）》征求意见结束。当日，北京发布下半年首个空气重污染黄色预警，9日升级为橙色预警，空气质量达到六级严重污染。

  此后一连3天，京津冀及周边地区持续重度污染，空气混浊至“伸手不见五指”。

  晴好不过三两天，根据天气预报，10月17日、18日雾霾天气又将卷土重来。

  持续的雾霾再次引发人们对修改《大气污染防治法》（下称“大气法”）的关注。“我们需要的是一部解决问题的法律，而不是一部一堆原则概念堆积、华而不实的法律。”在上述征求意见“关门”之际，国家发改委一位官员对《第一财经日报》记者说。

  “《大气污染防治法》需要大修大改，不是小修小改，而目前仅仅是中修中改。”全国工商联环境商会秘书长骆建华表示，中国需要一部中国版本的《清洁空气法》，而目前修改稿不能满足治理大气污染尤其是治理雾霾的需要，离现实愿望相去甚远。

  现行大气法环保问责制未落实

  1987年，我国制定了《大气污染防治法》，1995年和2000年两次修订。然而，现行法律着重规范了企事业单位的污染防治义务，对各级政府及其相关部门职责、义务的规定较为原则性，尤其是缺乏对各级政府及其部门的目标考核和责任追究要求，使大气环境目标责任难以真正落实。

  在过去十多年间，我国在污染物总量控制、节能减排、产业结构调整等方面进展明显。数据显示，2013年，90.6%的地级及以上城市空气中二氧化硫浓度达到空气质量二级标准，酸雨区占国土面积的比例由2000年的30%下降到目前的10.6%。

  但近年来日渐突出的京津冀大气污染问题在现行大气法中没有相应规定。

  起草组有关负责人介绍，去年以来，京津冀、长三角、珠三角分别建立了区域大气污染防治协作机制，在目标措施制定、重污染天气共同应对等方面开展了有益的尝试，但现行大气法只提到城市空气污染的防治，未涉及如何解决区域性大气污染问题，导致行政辖区“各自为战”，难以形成治污合力。

  此外，相关职能部门的管理交叉问题严重。环保部对目前大气污染防治工作进行梳理后发现，在初步总结出的127项管理职能中，现行大气法中仅规定了其中的52项，明确了管理部门的有32项，环保部门行使监管权的仅有17项。在扬尘、恶臭、无组织排放等的监督管理工作中，监管部门不明确或职能不清等问题突出。

  现行大气法还存在管控的大气污染因子单一、排污许可证制度不完善、缺少对重污染天气的应对要求、涉气违法问题调查与取证难、对环境违法没有震慑性等问题，已经不能适应当前严峻的大气污染防治形势需要。

  《大气污染防治法（修订草案）》起草组有关负责人介绍，“现行大气法框架下，仍存在环保问责制不落实、激励约束机制不健全等问题。”

  “立法也要站在宏观综合的角度，从调整国家产业结构、能源结构、交通发展战略等角度着眼，而不是仅仅增强环保部门执法监督的权力。”骆建华说。

  骆建华认为，新形势下，大气法新法更应把近年来行之有效的经济手段、市场机制加以肯定和固化，如脱硫脱硝电价政策，开征二氧化硫、氮氧化物税、第三方治理等。

  修订案“遗漏”重要内容

  《大气污染防治法（修订草案）》起草组有关负责人介绍，修订草案由环保部起草，报请国务院审议。“征求意见稿立足于我国当前大气污染防治的实际情况和经济技术条件，以新修订的环境保护法为依据。”这位负责人说。

  不过，多家民间组织在对比了征求意见稿和新环保法之后，发现征求意见稿“遗漏”了不少重要内容。

  “与新《环保法》相比，征求意见稿在篇章体例中缺少"信息公开与公众参与"一章内容。”环保组织自然之友公众参与团队协调人葛枫称仔细研读了上述两部法案，并对主要内容进行了梳理和对比，认为有关“公民、法人和其他组织依法享有获取与大气污染相关的环境信息、参与和监督大气环境保护的权利”，“各级人民政府大气环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利”等内容缺失。

  此外，在《大气法》征求意见稿中，有关“大气污染重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督”的内容也没有。

  “我们正在推动国家重点控制污染源自行监测信息省级公开平台的完善。”葛枫说，建议《大气法》应与新《环保法》保持一致，规定重点排污企业有向社会公开实时排放信息、接受社会监督的义务。

  葛枫介绍，在征求环境法、环境管理、环境健康及大气污染等相关领域的专家的意见并讨论研究后，自然之友形成了针对《大气法》的修法意见，并于9月30日快递给国务院法制办。

  “整体来看，《大气法》修订草案还需引入市场机制、加强社会的参与和监督；完善相关法律责任，特别是在社会的参与和监督方面的规定还很薄弱，具体来说，就是公众环境知情权、参与权和监督权的内容还很不完善。”葛枫说。

  能源基金会、中国清洁空气联盟提交给国务院法治办的有关《大气污染防治法》修订建议也认为，新法应建立空气质量标准更新的长效机制、大气污染物排放标准不断更新的机制、强化区域大气污染联防联控机制、鼓励地方实施更加严格的移动源排放标准的机制、建立机动车环保性能监督检查和不达标召回机制，同时全面加强空气质量达标管理制度，加大违法处罚力度，解决违法成本低守法成本高的问题，加强国务院环境保护行政主管部门对油品质量标准制定和实施的管理。

  上述两家机构在修订建议中表示，英国、美国等国家经过伦敦烟雾事件、洛杉矶烟雾事件之后都是通过立法手段，制定《清洁空气法案》，建立不断减少空气污染的法律机制，并严格执法，最终大幅度改善了空气质量。

  “我国的《大气法》是大气污染防治领域基础性法律。”能源基金会有关专家对记者表示，首要的是保证空气质量标准能不断得到更新。

  2012年2月，我国发布了新的空气质量标准，但这一标准还仅是世界卫生组织（WHO）推荐的空气质量标准第一阶段过渡值，离世界卫生组织划定的空气质量标准指导值还有很大距离。

  新标准能够在未来一段时间内满足空气质量管理的要求，但从长远的保护公众健康和环境来考虑，还需要进行修订。

  中国清洁空气联盟有关专家介绍，虽然火电、钢铁、水泥等行业最近两年刚制定相对比较严格的国家排放标准，但是水泥排放标准的更新间隔了9年，工业锅炉间隔了13年，工业大气污染物综合排放标准已有18年未更新。而在这段时期内，工业生产以及排放控制技术都有了较大的变化。因此，需要建立一个大气污染物排放标准动态更新的机制。

  最大障碍来自地方干扰

  上述多家机构看来，“最大的障碍还是来自地方”。

  “就拿习近平总书记最近批示的腾格里沙漠受污染问题来说，我们一年前就给当地政府提了建议。但遭到当地政府部门的反感，他们甚至想把我们赶走。”一位不愿透露姓名的环保机构工作人员对本报记者说。

  “我曾经在北京市安监局当副局长，晚上带队执法，有一个企业出现违法作业的情况，因为我们没有查封扣押权，没有对它进行处罚。”国务院发展研究中心资源与环境政策所副所长常纪文对自己的执法经历记忆犹新。

  他说，“第二次违法的时候北京电视台把它拍下来，在北京新闻里放了，第三次抓住的时候这家企业负责人不但不感到羞愧，还对我们表示"感谢"，说你让我们上了电视，我们出名了。”

  “现行环保法律的处罚规定，显然"便宜"了环境违法企业。”环保部规划财务司司长赵华林说，即便是沱江、松花江等特大水污染事故，最后按照水污染防治法规定的罚款上限，也只不过罚了100万元。

  “中国的法制建设还不很完善，尤其在一些经济落后的基层地区，行政干预还很严重，一些污染大户往往同时也是利税大户，受到地方一些领导的特别关爱。”美国环保协会中国项目主任张建宇对记者说。

  能源基金会有关专家也对记者表示，现行的《大气法》第十七条规定：“未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市，应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的期限，达到大气环境质量标准。该城市人民政府应当制定限期达标规划，并可以根据国务院的授权或者规定，采取更加严格的措施，按期实现达标规划。”

  “然而这一法律要求并没有得到有效落实。”这位专家称，《大气法》修订应强化达标管理的规定，并要求非达标区须采取更严格的政策和措施（包括更严格的排放标准，更严格的污染物总量控制目标，总量控制涵盖更多的污染物，新建项目要求污染物排放等量替代或倍量替代等），同时明确相关政府部门的责任，确保配备足够的资源，确保达标规划能够实施。

  自然之友在提交给国务院法制办的建议中也提出，为保护大气环境，应鼓励地方制定严于国家的排放标准，“地方标准如果严于国家标准，建议不用报国务院批准，备案即可。”

  而对于标准提高问题，环保企业界人士有不同的看法。龙源环保原总经理孟照杰认为，国家排放标准不宜提高得太快，应有时效性和底线。

  中国环境科学学会环境法学分会会长、中国政法大学教授王灿发认为，有了法固然重要，但更应严格执法。只有让不达标排放者付出代价，企业才会去治污，碧水蓝天才有希望。