环保部：实施综合督查 推动区域督查战略转型

环境保护部华北环境保护督查中心党委书记、主任刘长根

  先后在中国建筑材料科学研究院、原国家计划委员会、原国防科学技术工业委员会、环境保护部等科研院所和部委工作。2006年3月，任原国防科学技术工业委员会综合计划司副司长；2008年9月，任环境保护部污染物排放总量控制司副司长；2010年12月，任环境保护部华南环境保护督查中心主任。

  环境保护部华北督查中心日前在河北省廊坊市组织召开了环保综合督查启动会，此次综合督查是华北地区环境督查机构对地市政府开展环保全面督查的首次尝试。环境保护部副部长翟青在会上指出，开展综合督查是环境保护部党组推进环境保护管理战略转型的积极探索。我们想知道，环保综合督查最大的创新点是什么？在开展综合督查的过程中，会遇到哪些困难和问题？如何解决？

  对话人 环境保护部华北环境保护督查中心主任刘长根

  综合督查有何创新？

  综合督查着重体现综合和统筹两个理念，在督查对象上，着重突出地方政府的环保责任主体地位。

  记者：此次综合督查是华北督查中心对地市政府开展环境保护全面督查的首次尝试。请问，为什么要开展综合督查？它与传统的环保督查有何不同？

  刘长根：以往的环保督查主要是针对具体项目或企业进行的，主要是完成环境保护部有关司局交办的各类督查任务。这些工作我们现在依然在做，但在完成这些工作的过程中，遇到的问题越来越多。一是与地方环保部门矛盾较大，各级环境执法单位都在督查企业或项目，造成了职能交叉和重复检查；二是效果不明显，比如督查企业，查出的多是具体企业的问题，没有由点及面，不能反映地方环保工作整体情况和问题；三是我们查出的问题往往直接由地方环保部门负责整改，承担责任，地方环保部门有时存在一些抵触情绪。

  针对这些情况和问题，我们思考，怎样才能提高督查的效能？怎样才能更好地统筹各项督查任务？怎样才能通过督查，提高地方政府环境责任意识和担当，并为地方环保提供支持？我们将这些思考向部领导进行了汇报，并在部领导的指导下提出了综合督查的探索与实践。

  综合督查的内容和形式仍在探索之中。在这次廊坊市环保综合督查启动会上，翟青副部长对环保综合督查做了阐述，也进行了鲜明的概括。所谓环保综合督查，就是要从一个地方发展与保护的关系着眼，从政府、有关职能部门、排污单位等不同责任主体着手，从宏观、中观、微观3个层面推进，综合采用座谈调研、资料调阅、现场调查、综合分析等手段，全面把握一个地区经济发展与环境保护的总体情况，深入分析环保问题产生的深层次原因，提出综合性的督查建议。

  记者：与传统的执法督查相比，综合督查最大的创新点是什么？

  刘长根：与传统的环保督查相比，综合督查着重体现综合和统筹两个理念。

  所谓综合，即对环保各方面工作进行综合考虑。环保工作涉及到发展模式、生活方式和社会再生产的全过程，涉及产业政策、能源消费、国土开发、规划计划等各项政策措施，综合督查要综合考虑这些内容，而不是就污染谈污染，就企业排放谈企业排放的末端督查模式。

  所谓统筹，就是从宏观、中观、微观3个层面推进。宏观层面，指的是政府在进行经济社会决策、城市规划、国土开发利用、招商引资、安排财政预算时，是如何考虑环保工作的，政府主要领导是否重视并履行生态文明的理念。中观层面，指的是国家有关环保政策、法规、标准和规划，在地方落实得怎样。微观层面，指的是地方对污染源的监管情况、监测数据是否准确、排污是否达标，还有治污能力和环境执法能力建设等。从这3个层面进行督查，显然强化了任务的统筹，要比以往的督查内容更加丰富。

  此外，综合督查在督查对象上，着重突出地方政府的环保责任主体地位，督企与督政相结合，并以督政为主；在督查方式上，要求调研座谈、资料调阅、现场检查、综合分析等多个手段联合使用，特别强调加强综合分析；在督查成效上，要求发挥督查在预警、提醒、督办、查处等方面的综合效能。

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  综合督查有何难点？

  综合督查强调综合和统筹，要求具备较强的综合分析和宏观把握能力，这对督查人员能力是一个很大的挑战。

  记者：您刚才提到，交办督查的任务比较重。现在进行综合督查又增加了对地方政府和有关职能部门的督查，是不是更加重了督查中心的任务呢？

  刘长根：这应该从两方面看。一方面，在现阶段任务是增加了，因为目前我们既要完成部机关交办的任务，同时还要开展综合督查。但另一方面，综合督查也是部党组交办的任务，而且部机关交办的很多任务，我们在综合督查的过程中也能够统筹安排考虑。

  从督查机构长远发展来看，应逐步减少对具体事项的交办督查，加强对地方政府的综合性督查。这应该是督查中心发展的一个方向，也体现了新修订的《环境保护法》明确的上级政府及其环保部门应当加强对下级政府及其环保部门监督考核的要求。

  我们加强综合督查的这种做法也得到了地方环保部门的赞成。督查企业和具体项目，一旦查出问题，其问责的主体必然是地方环保部门；而综合督查查出的问题，由于涉及宏观、中观、微观3个层面，其责任主体除环保部门外，更多的是地方政府，以及有关职能部门。这不仅有利于厘清地方政府及其有关部门的环保责任，也有利于减轻地方环保部门的压力。

  当然，区域督查机构多年来已经对单项督查轻车熟路，而综合督查强调综合和统筹，要求具备较强的综合分析和宏观把握能力，这对督查人员能力是一个很大的挑战。

  记者：队伍人员不变，但督查任务的数量和难度都增加了。请问，督查中心是如何应对这种挑战的？

  刘长根：这里有一个认识和适应的过程。一方面，督查中心人员队伍近年来业务能力得到了长足锻炼，在一定程度上具备了开展综合督查的条件。另一方面，综合督查发挥了更好的督查效果，大家有积极性，有成就感，工作也更有热情。

  综合督查更多地要求大家集体作战。通过分析所收集的材料，总结现场督查情况，并结合当地经济发展、产业结构、能源消费等情况加强综合分析。现场督查结束后，我们一般都要组织督查人员一起共同梳理各类督查信息，准确提炼督查观点，形成详实的督查报告，并及时做好督查反馈。所以，下一步我们要继续在完善协同推进机制上下功夫，在加强团队作战、集思广益上下功夫。

  记者：据了解，您之前在担任华南督查中心主任时曾在湖南省株洲市组织开展了环保综合督查试点工作，并取得了不错的效果。请问，当时是什么因素促使开展综合督查？在这一过程中，有没有遇到什么困难？

  刘长根：周生贤部长在2012年全国环保科技大会上提出，要加快实现环境管理战略转型。当前，我国环境管理体制正面临着从以污染控制为导向的管理模式转变为以环境质量改善为导向的管理模式。环境质量是由地方政府负责的，要想改善环境质量，就要从督查政府着手。此外，环境质量的改善和发展方式密切相关，粗放型、高消耗的发展方式，不可能从整体上减少污染排放。这种情况下，仅督查具体项目和企业是不够的。

  2013年初，我还在华南督查中心工作，在向翟青副部长汇报当年工作计划安排时，翟青副部长明确提出，可针对典型城市环保工作开展综合督查试点，从推动落实地方政府环保责任的角度，更好地推动地方环保工作。按照部领导的要求，我们积极谋划，认真做好综合督查试点的各项准备工作。

  其实，在开展株洲市综合督查试点前，华南督查中心已经做了一些试点性工作。之前对湖北荆门、湖南岳阳、广东佛山、广西柳州等几个城市开展了以减排为抓手的综合性督查。针对湖北水环境管理问题、湖南有色冶炼行业重金属污染问题、广东产业转移带来的污染转移问题、广西北部湾产业结构及其环境问题、海南海岸带开发及其环境问题等内容，开展了以地方政府为督查对象的政策性督查。这些都为在株洲市开展综合督查奠定了基础。

  在株洲开展综合督查试点确实遇到很多困难。首先，最大的问题是，宏观上到底怎么督查？比如政府在宏观决策时如何考虑环保问题，各部门怎么履行环保责任等。后来翟青副部长提议，派人到株洲市挂职，可以列席市政府的有关会议。同时，我们还采取走访各部门，了解各部门工作安排和规划等措施。这样，了解到很多信息，发现了很多问题。其次，要统筹这么多督查任务，应该按什么顺序来查，从哪里入手？当时，我们把株洲市180多家主要污染源查了一遍，发现很多表面上是企业的问题，实际上却是政府及其有关部门的职责缺失。对此，我们一方面将这些问题向市领导反馈，要求整改；另一方面，我们梳理出这些问题的深层次原因，并加强针对性的再督查。这样，中观层面的情况也就逐渐清晰了，如减排政策是否落实，流域治理是否达标，重金属污染治理规划是否完成，工业园区建设是否规范，各有关部门环保履职是否到位等。

  所以，这次在廊坊市开展综合督查工作，我们有了一些经验，先从督企入手，通过企业污染情况查找分析政府履行环保责任情况，继而进一步推进后续相关督查工作。

  记者：督查中心将督查意见反馈给地方政府主要领导后，如何保证地方政府和相关部门能落实意见、进行整改？

  刘长根：一方面，需要依靠省级环保部门加强监督，督促整改；另一方面，对于反馈的问题，我们督查中心适时还要进行后督察。按照部领导的要求，我们开展的重点城市（区）减排暨大气治理综合性督查和此次廊坊市综合督查意见反馈给市（区）长后，如果在后督察过程中发现没有进行整改落实的，环境保护部要公开通报。

  开展综合督查具有怎样的意义？

  从落实地方政府环保责任入手，不仅有利于从源头上减少污染，也避免了很多与基层环保部门的职能交叉和工作矛盾。

  记者：每个督查中心仅有几十个工作人员，一年中200多天都在各地督查，但污染现象仍然屡禁不止，您认为其根本症结何在？

  刘长根：首先，监督污染企业的大量工作主要依靠地方环境执法部门完成，区域督查机构作为环境保护部派出机构，主要完成部机关交办的任务，单靠督查中心督查全部违规违法企业是不现实的。

  其次，我国传统的环境监管体制是以污染控制为导向的环境管理模式，主要依靠环保部门对企业进行末端监管，控制污染物排放总量，促进污染物达标排放。这一管理模式在特定历史阶段发挥了重要作用，但也逐步显露出手段单一、应对被动、工作局限等问题，这是整个环境管理体制面临的问题。党的十八届三中全会已明确提出了改革思路，环境保护部党组也提出了改革路线图，我国环境管理体制机制正面临着深刻的变革。

  记者：传统的环境执法督查以督企为主，综合督查强调以督政为主，督企与督政相结合。请问，这是否意味环保督查从末端管理向源头把控的转型？

  刘长根：推进综合督查应该是督查转型的一个重要方向。

  首先，刚才提到，我国环境管理体制正面临着从传统的以污染控制为导向的管理模式向以环境质量改善为导向的管理模式转变。以环境质量改善为导向的环境管理模式更注重环保工作的系统性，强调从宏观层面、从经济发展大局、从再生产全过程推进环保工作。这必然要求建立由政府主导、多部门齐抓共管的环保工作格局，要求从经济和环境协调发展着眼，从产业、能源、规划、结构、布局等方面入手推进环保工作。《大气污染防治行动计划》其实就是环境管理战略转型的标志性文件，从经济、能源、产业和各部门共同承担责任的角度提出大气污染治理的解决方案，而不是就污染谈污染。《大气污染防治行动计划》的出台，对探索综合督查，推进督查转型来说是一个很好的契机。

  其次，通过这些年的督查实践，我感到督查转型势在必行。当前，区域督查中心大量承担部机关司局的延伸职能，有时成为部机关和省厅之间的一个层级。通过开展综合督查，从落实地方政府环保责任入手，不仅有利于从源头上减少污染，也避免了很多与基层环保部门的职能交叉和工作矛盾。

  第三，通过这些年的锻炼和发展，督查中心的队伍在不断壮大，人员素质和能力也在不断提高。发展到目前，督查中心也具备了转型的条件，有能力开展综合督查。

  记者：在推进环境保护管理战略转型的形势下，开展综合督查具有怎样的意义？对环境执法督查工作将起到什么效果？

  刘长根：通过近年来的试点实践，开展综合督查主要有这样几点意义：

  第一，综合督查体现了国家监察的应有之义。区域环保督查中心代表的是环境保护部，履行的是国家监察职能，如果将督查重点只放在具体企业或项目，那必然与地方环保部门产生矛盾。综合督查使督查中心的工作找到了着力点和落脚点。

  第二，综合督查能够提高国家监察的效能。通过综合督查，不仅能够查处一些具体的环保问题，更重要的是能够促进落实地方政府的环保责任，可以在预警、提醒、督办、查处等方面发挥综合效能。

  第三，综合督查是环境保护管理战略转型的必然要求，是当前情况下探索环保督查转型的重要实践。从另一方面讲，以推进综合督查为导向的督查转型，也能够在一定程度上推动环保管理的战略转型。

  第四，综合督查丰富了环保督查工作的内涵，有利于区域环保督查机构下一步的创新发展。