煤炭资源税改：一道待解的难题

　　延宕数年的煤炭资源税改革进程有望很快推行。届时，从量计征将改为从价计征，煤企税负将普遍提高。

　　记者从权威渠道获悉，涉及煤炭的资源税改革方案已上报国务院，本来今年全国“两会”前就计划实行，但后来又被延期。

　　据了解，此次资源税改革包括两方面内容：一是煤炭资源税实行从价计征；二是取消与煤炭和石油天然气相关联的行政收费，实行“费改税”。

　　列入税改计划多年的煤炭资源税改革之所以迟迟未能实行，主要原因是各方分歧较大，尤其是来自相关煤炭企业的阻力较大，煤企恐从价计征资源税后税负无法承受。

　　此前，财政部部长楼继伟撰文表示，从经济发展的角度考察，资源税从量计征极易造成税负水平偏低，难以发挥促进资源节约和环境保护的作用，改革迫在眉睫。改革的重点是推进煤炭等重要矿产品资源税从价计征改革，清理相关收费基金；适当提高其他仍实行从量计征的资源品目税额标准，进一步发挥税收的调节作用。

　　权威人士向记者透露，目前的改革方案已在各方面取得共识，阻力已经消除，正在等待一个合适的时机推行。

　　从价计征为何必行

　　资源税是以各种应税自然资源为课税对象，为调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税。目前，我国的资源税征收依据是国务院颁布的《中华人民共和国资源税暂行条例》和《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》，还未上升到法律层面。资源税包括原油、天然气、煤炭、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、其他非金属矿原矿和盐等征收税目，但其收入在财税总收入中占比不足1％，是一个小税种。

　　从上世纪80年代起，中国开始对自然资源征收资源税，征收模式都是从量计征，即按照应纳税资源产品的销售数量，乘以规定的单位税额计算纳税。

　　1994年的分税制改革，对资源税政策进行了较大调整，扩大了征收范围，调整了税收负担，但依旧保持了原来的从量计征方法。在资源产品价格长期管制、价格波动不大的情况下，从量计征有其合理性和相对稳定性。

　　近10多年来，资源产品价格出现明显的单边向上趋势，从量计价的方法，很难使资源税收随着资源产品价格和资源企业收益的增长而增加，从而丧失了“促进资源合理开发”的税收调节意义。特别是在很多资源产品价格已较大幅度提升的情况下，资源税在这类产品价格中所占比重过低，资源税从价计征既凸显了前者，也在各地税收收入减少的情况下显现了增加财政收入的功能。

　　2010年以来，新一轮资源税改革启动。2010年6月1日，新疆率先进行了原油、天然气的资源税改革试点，对油气以销售额为计税依据，从价计征资源税。同年12月，这项改革推广到西部12个省区。2011年11月，油气从价计征资源税的改革推广到全国。

　　长期以来，煤炭在中国一次能源生产和消费中的比例占到70％左右。相对于油气资源，煤炭资源税从价计征的改革涉及面更宽，影响更大，改革也更为复杂。因此，煤炭资源税改革并未随油气资源税改革同时推出，而是被搁置了下来。油气资源之后，煤炭从价征税的改革就成为“最难啃的一块骨头”。

　　清费立税是关键

　　煤炭从价计征资源税的改革一再推迟，原因之一是现行各项收费制度将何去何从。

　　财政部财科所副研究员陈龙认为，中国的资源管理历史中存在着税、租、费并存的分配关系，进一步深化资源税改革，需要明确税、费和租金的性质和作用：一是资源税，它是基于公共权力而形成的，其主要作用是促进资源的合理开发与保护，使资源开发中负外部性内部化，降低环境破坏和污染程度；二是资源权利金，它是基于所有者权利而形成的，其主要作用是维护国家所有的权利，实现资源有偿使用，保护与促进资源的合理开发，矿产资源补偿费、矿区使用费等，从性质上都大致属于国际上广泛使用的“权利金”；三是探矿权和采矿权使用费，它是基于所有权派生的一种产权形式——矿业权和国家对矿业勘查、开发的公共管理权力而形成的，体现的是两种权力的结合；四是特别收益金，它是基于国家公共管理权力而形成的，主要以矿产资源开发产生的超额利润为征收对象，主要作用是调节暴利。

　　陈龙认为，深化资源税改革需要进一步明确资源税的功能定位，不能简单地“以租代税”、“以税代租”或“以税代费”，而是要探讨建立价、税、费、租联动机制，建立中央、省、县（市、区）政府合理分享机制，充分发挥各自的积极作用，共同促进资源合理开发和使用。

　　针对煤炭资源的收费，各省的情况不尽相同。中国煤炭经济研究会秘书长赵家廉向记者表示，由于此前搞过试点，煤炭大省山西省在全国单独设立了煤炭工业可持续发展基金，现在要“清费立税”，山西希望把这项收费转为资源税，但这样会推高资源税的税率。该项基金的征收标准多次调整，目前的征收标准是动力煤最高每吨18元，无烟煤最高每吨23元，焦煤最高每吨23元。

　　赵家廉表示，如果山西省把资源税税率调高到一定程度，其他省份也可能进行效仿，全国都要提高，“可能局面不好控制”。另外，由于涉及地方政府的利益，煤炭的清费难度很大，尤其各省出台了不少收费“土政策”，现在收上来的钱花起来很“方便”，一旦转为资源税进入预算管理用起来就不太“方便”了。

　　此前，山西省晋中市财政局曾对该市的煤炭资源税情况进行过摸底。晋中市2010年共有煤矿42座，煤炭资源税实行从量征收，税额调整为电煤每吨3.2元，焦煤每吨8元。这42座煤矿2010年上缴国家各种税金217708.38万元，占销售收入的比例为17.54％，上缴各种基金70014.7万元，占销售收入的比例5.64％，上缴行政性收费为35426.11万元，占销售收入的比例2.85％，税费合计323149.19万元，占销售收入的比例为26.04％。其中，吨煤销售535.89元，吨煤税金93.99元，吨煤基金30.22元，吨煤行政性收费15.29元。[Page]

　　晋中市财政局认为，该市煤炭企业税费率是26.04％，与中国2010年宏观税负水平趋于一致。其中，税收占67％，上缴的各种基金和行政性收费占33％，比例明显偏高。而且，收费征收部门多、成本高，同时各部门占用了大量资金用于本部门经费，使本来不多的资金捉襟见肘，不能集中用于环境治理。

　　据记者了解，2012年有几个煤炭资源大省曾提出，开展煤炭资源税从价计征试点。国务院则提出，如进行试点，增税必须与清费挂钩，即将目前一些煤炭资源收费项目取消。对于地方政府来说，对收费项目拥有减免权，一旦提高税收并降低收费，地方总收入可能会减少，同时失去控制收费项目的权限。因此，提出试点的省份不再争取。

　　前述权威人士透露，在清费立税方面，目前的改革方案已经在各层面达成共识，阻力已基本消除。

　　计税依据的不确定，也是煤炭资源税改革长期延宕的原因之一。

　　国税总局相关人士对记者表示，煤炭资源税主要是对原煤进行征税，而现在很难见到真正的原煤，基本都要经过初步的洗选加工，因此连计税价格都找不到，无法进行从价计征。另外，煤炭开采者很多都是个体户，连账目都不健全，交易多为现金交易，计税价格无法确定，从价计征还容易滋生腐败。

　　财政部财科所税收政策研究室研究员孙钢表示，煤炭的品种很多，从量计征相对比较简单，由于价格多种多样，波动又很大，从价计征到底以哪个价格为准很难把握。尤其有些小煤窑销售煤炭根本就不开票据，也没有账目，很难准确掌握其价格。

　　税率如何

　　目前石油、天然气的资源税从价税率为5％，业内人士认为税率偏低。如果将煤炭收费项目全部转入资源税，是否意味着煤炭的从价税率将会非常高呢？

　　新疆地税局有关负责人分析认为，煤炭资源税税率至少达到8％以上，才能保住新疆目前税费并存的地方利益。

　　晋中市财政局分别按照从价计征2％、3％、4％、5％的税率，对该市42座煤矿进行了测算，得出结论为资源税税率每提高1个百分点的计征率，税收贡献率同步递增1％，影响利润率下降1％。以资源税税率5％为例，税收贡献率由从量计征的17.54％增加到22.51％，利润率由25.16％下降到20.19％，调整幅度不是太大，且利润水平仍高于其他行业。

　　据此，晋中市财政局认为，实行从价征收税率为5％的计征方式，其增收效果是明显的，且对企业利润影响不大。如此，既走出了不科学征收造成的困境，又提高了环境补偿资金的额度，使其由每吨29.23元增加到50.88元，改革收效显着。

　　内蒙古自治区某政府官员此前也表示，目前资源税征收不足每吨煤售价的1％，在煤炭价值中几乎可以忽略不计，这是极不合理的。该官员建议，煤炭资源税税率应为销售额的5％~10％。

　　据了解，目前在从量计征模式下，全国每吨焦煤需缴纳资源税8元，其他煤炭的税额标准根据省份的不同略有差异，从每吨2元~4元不等，每年的征收总额不过100多亿元。

　　孙钢表示，目前从量计征几乎一省一个征收标准，从价计征之后到底是各地互有差异，还是统一税率，目前尚不明确。他认为，煤炭资源税改革没有必要再像油气资源税那样进行试点，不如全面铺开，如果实行过程中遇到实际问题，再进行调整。

　　在开征时机方面，孙钢认为，要看煤炭的产销情况。目前，煤炭市场不太景气，煤炭大量积压，煤炭企业经营困难，如果马上推出改革，加税之后不让其涨价，等于加剧了企业的困难；如果提价，销售市场将更加萧条。

　　据了解，进入2014年，电煤年度合同签订高峰过去后，秦皇岛动力煤指数连续下跌11周，5500大卡/千克的动力煤综合均价累计每吨下跌101元，煤炭全行业利润大幅减少。

　　赵家廉说，目前一个普遍看法是从价税率定在2％至10％，中央给出一个这样的幅度，具体标准地方自己来定。他认为，目前的税率最高不能超过5％，最好能在2％至4％，相对于从量计征这样的税负已经相当高。煤炭企业目前面临两个重大问题：一是经济效益下滑，煤企大面积亏损；二是煤炭产能过剩。但不管怎样，煤炭资源税必须尽快推行，“已经拖了太长时间，再拖就说不过去了”。

　　业内人士认为，资源税改革无疑会增加煤炭企业的税收负担，企业必须及时采取应对措施，包括提高煤炭回采率，提高技术水平，努力压缩成本，整合产业链条，实施多元化经营等。

　　前述权威人士表示，煤炭资源税改革将全面开征，不再单独进行试点，推行时间就看国务院领导的决策。

　　近年来，财政部财科所所长贾康多次呼吁尽快进行煤炭资源税改革。他认为，现在一吨煤的税负无关痛痒，如果变成5％的从价税，税负会提高多倍。然后再配套电力改革，前端是电力回归商品属性定位进价入网机制，后端是电输送到批发零售环节，将会出现釜底抽薪式的改革。另外，这种改革也一定推导到最终消费品，水和电都更贵了，中等收入阶层需要改变消费模式，政府也必须及时适度提高低保标准。

　　山西省财政厅日前发布消息称，山西省继续暂停提取“煤炭两项资金”，时间为今年1月1日起至国家煤炭资源税改革方案正式公布实施之日止。

　　据了解，“煤炭两项资金”指矿山环境恢复治理保证金和煤矿转产发展资金，是山西省煤炭工业可持续政策措施试点中的两项经济政策。

　　煤炭业内人士认为，山西省暂停收取煤炭资金，将有效减轻煤炭企业的负担，同时也是在等待资源税改革。