化解产能过剩理顺市场与政府关系是关键

　　（作者：中国社会科学院数量经济与技术经济研究所李平、中国社会科学院工业经济研究所江飞涛）

　　缘起：2012年以来，国际市场持续低迷，国内经济增速放缓，我国工业领域产能过剩问题更加突出。传统制造业产能普遍过剩，特别是钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业尤为突出；在新兴产业领域，多晶硅、光伏电池、风能设备等产品产能过剩亦相当严重。如不及时化解和调整过剩产能，部分行业将长期陷入难以转型升级的困局，并引发诸多新矛盾甚至导致经济危机。

　　体制扭曲是中国式产能过剩的关键所在

　　在现实经济中存在两种不同类型的产能过剩，一种是市场条件下出现的生产能力相对需求过剩的情形，另一种是体制机制缺陷扭曲企业投资行为而导致的系统性产能过剩。

　　市场经济条件下，产能过剩是一种常态。因为现实经济中任何经济主体或部门都不具有关于市场供需的完备信息，只能在不完备信息的情形下做出决策，市场不可避免会出现供不应求与产能过剩的情形。市场机制与市场过程的功能恰恰在于发现并充分利用分散在市场中的供需信息，揭示市场中存在的资源错配问题（如供不应求、产能过剩等），进而通过价格机制引导供需调整和产能调节，通过优胜劣汰的竞争机制迫使低效率企业、低效率产能退出市场，从而使市场供需不断趋于动态平衡并实现经济的动态效率。需要指出的是，市场发现资源错配、协调供需平衡、促进经济效率的能力，总是受到市场制度体系完善程度的制约。具体到产能过剩问题上，市场制度体系越完善，市场就能越迅速、越有效地发现并纠正出现的产能过剩问题。反之，市场将难以及时有效地调整过剩产能，甚至会使矛盾不断加剧。

　　一般情形下，市场内生的产能过剩并不需要宏观经济政策之外的其他政策予以应对。但在一些特殊情形下，亦需要政策部门予以关注。即在一国经济发展过程中，尤其是增长阶段转换时，随着需求结构、要素成本、环境成本、比较优势等方面发生急剧改变，劳动密集型产业、原材料工业或一些产业的劳动密集型生产环节会在经历长期快速增长后，面临长期衰退和产能过剩的压力。这时，往往需要政府采取一些政策措施，以应对这些行业的急剧调整对就业、社会稳定带来的冲击，并帮助这些行业的过剩产能顺利退出，或者促进这些行业沿着产业链从低附加值环节向高附加值环节升级。

　　中国的产能过剩问题还有其特殊的一面。经济转轨过程中，在土地模糊产权、要素市场扭曲、环境保护体制不健全等背景下，地方政府采用税收减免、土地优惠、财政补贴、降低能源资源价格甚至纵容企业污染环境、损害劳动者合法权益的方式进行招商引资竞争，导致企业过度产能投资，进而导致系统性产能过剩。因此，体制扭曲是中国式产能过剩的关键所在，也是政策部门需要高度关注的问题。

　　增长阶段转换与体制机制缺陷共同导致本轮产能过剩

　　中国经济与世界经济进入深度调整期，是导致本轮产能过剩的直接原因。中国经济已进入增长阶段转换期，随着要素成本的不断上升、环境与资源约束强化、投资效率的不断下降和全要素生产率的恶化，以往过度依赖投资拉动、粗放式规模扩张与要素驱动的增长方式将难以为继，许多传统工业产品需求峰值已经或即将到来，这些行业将在较长一段时间面临较为严峻的产能过剩态势。同时，世界经济也已进入深度转型调整期，国际市场需求将长期低迷，后发国家的发展觉醒、新兴市场国家积极推进转型升级、第三次工业革命的发展与发达国家的再工业化，将进一步削弱中国制造业的传统竞争优势，我国出口制造业将在较长一段时间面临产能过剩的压力。

　　体制缺陷背景下，地方政府在招商引资领域的恶性竞争是导致本轮产能过剩的深层次原因。财政分权和以GDP增长为核心的官员考核机制，使得地方政府有强烈的招商引资动机。土地所有权的地方垄断、资源能源等要素价格扭曲、金融体系的软预算约束以及生态与环境补偿机制的缺乏，使低价供地、财政补贴、提供廉价资源、帮助企业获取金融资源、降低环保要求等措施成为地方政府招商引资大战的主要手段。正是这种恶性招商引资竞争，导致了系统性的产能过剩。地方政府采用各种优惠政策保护本地企业，又使得市场协调供需均衡、调整过剩产能的机制难以有效运转，进一步加剧了产能过剩。

　　产业政策存在缺陷是推动产能过剩形成的重要原因。中国战略性新兴产业政策给予新兴产业企业的产能投资和生产环节诸多支持的做法，正是推动太阳能光伏产业、风电设备制造业产能过剩的重要原因。在钢铁、有色金属冶炼、水泥等行业，“扶持大企业限制小企业”的产业政策，导致大中型企业为获得政策重点支持、小企业为避免被政策限制或淘汰而进行过度产能投资，进而推动过剩产能的形成。

　　现行产能过剩治理政策亟须调整完善

　　现行产能过剩治理政策仍过多依赖严格新建项目审批、提高准入标准、强制清理违规产能与淘汰落后产能等行政手段。经验表明，这种政策模式虽能在短期内暂时缓解产能过剩，但难以长期实施，且与取消行政审批、深化市场体制改革的大方向不符，不能从根本上治理产能过剩。

　　治理产能过剩政策以设备规模作为落后产能的重要标准，使得企业为了避免被淘汰而投资大规模设备，反而加重了产能过剩；片面强调提高市场集中度，过于夸大兼并重组的作用，又导致大量低效率重组行为。从近年来钢铁、有色金属等行业兼并重组的案例来看，多数兼并重组企业不但没有缩减产能，反而大规模扩大了产能。

　　采用行政手段治理产能过剩，政策部门必须能对未来市场的供需形势、需求规模与需求结构进行准确预测。但现实经济中，政策部门难以及时收集和处理数量巨大的市场信息，也不可能对未来市场进行准确的预测，这往往导致在实施产能投资及投资结构控制政策时，超越我国经济发展阶段与企业实际技术能力而片面追求发展高新技术产品和工艺，同时把本来具有市场需求的产能看作落后产业加以淘汰。以钢铁工业为例，限制线材、螺纹钢等低端产品产能的政策，导致了建筑钢材在较长一段时间内供应相对短缺，而近年来产品设备生产能力过剩最为严重的恰恰是中厚板、薄板、H型钢、电工钢等政策鼓励发展的高端品种。

　　不消除导致系统性产能过剩的体制机制缺陷，不建立起以市场为主导的化解产能过剩的长效机制，而是试图通过政策部门来认定落后产能、落后产品，认定先进产能、先进产品，通过行政手段来限制所谓落后产能、落后产品，鼓励所谓先进产品、先进产能的方式来治理产能过剩，不但不能从根本上治理产能过剩，反而可能导致产能过剩由低技术水平、低端环节、低端产品向高技术水平、高端环节、高端产品发展。

　　建立防范和化解严重产能过剩的长效机制

　　建立防范和化解严重产能过剩的长效机制，关键在于深化改革，理顺市场与政府关系。一是必须矫正导致系统性产能过剩的体制机制缺陷，约束地方政府招商引资过程中不当干预市场的行为；二是必须健全和完善市场制度，让市场机制在协调供需平衡、调整过剩产能、淘汰落后企业与落后产能、促进产业转型升级方面更为有效地发挥其决定性作用；三是采取适当救济措施，应对严重产能过剩行业调整对于就业、社会稳定带来的冲击，弥补市场机制在社会领域的不足。

　　简而言之，在治理产能过剩问题上，政府必须尊重市场、完善市场制度、强化市场机能并弥补市场不足，实现“充分发挥市场的决定性作用与更好发挥政府作用”的高度统一。具体而言，应从以下几个方面着力：其一，建立公平竞争的市场环境，公平竞争的市场环境是市场优胜劣汰机制、协调供需平衡化解过剩产能机制、鼓励企业创新与促进产业转型升级机制充分发挥作用的基础；其二，加快要素市场改革，改变土地等重要资源配置由政府主导的局面，让市场在要素资源的配置中发挥决定性作用；其三，进一步推动金融体制改革，弱化商业银行作为国有企业预算软约束支持主体的角色，逐步实现利率市场化，使投资者在信贷过程中承担真实的资金成本与风险成本；其四，调整财税体制，理顺中央与地方之间的利益分配机制，推动地方财政透明化与民主化改革，推进有关资源环境的税收制度改革；其五，积极推动环境保护体制改革，强化环境监管。同时，制定实施长期稳定和严格的环境政策，与治理产能过剩等产业政策目标相对独立，不能因为产能不过剩就不实施严格的环境保护政策；其六，建立严重过剩产能过剩行业援助退出与辅助调整升级机制。对于严重产能过剩行业，应在充分尊重市场机制与经济规律的基础上，以不直接干预企业生产经营活动为基本原则，为过剩产能的退出提供援助，为这些产业的调整升级创造良好的环境，并提供必要支持。