委员程文浩：下放权力同时要设立监督体系

　　今年两会是一个重要的时间节点——十八届三中全会《决定》出台后的第一个两会，《决定》方案的具体实施是举国最为关心的要事，也是两会的热点。

　　一些攻坚性改革，即看得比较准，风险可以承受的，硬骨头的改革，需要在今年进一步硬启动。其中，最为重要的是政府改革，简政放权，政府的自我革命，建立权力清单制度，清单之外的，一律不得实施审批。

　　但放权后的“事中”与“事后”监管，在地方如何解决放权的“最后一公里”的问题？地方和中央都设立了深改办，这个改革的执行机构如何运作？制度的建设问题引人关注。

　　自上而下的强力推进，正在打破权力“黑箱”

　　在近日召开的国务院第二次廉政工作会议上，李克强总理指出，对目前仍保留的审批事项，要公布目录清单，听取基层和群众意见。清单以外，一律不得实施行政审批，更不得违规新设审批事项。

　　自文化部、财政部率先公开行政审批事项目录开始，目前共有54个国务院部门晒出了行政审批权清单，其中包括20个国家部委。本轮行政审批制度与改革前相比，个别部门的削权放权幅度达1/3。

　　应该说，现实中，政府与市场的界限仍不清晰。廉政建设要形成长效机制，也必然要管住政府的手。而当下的重点是简政放权，这也是发挥市场在资源配置中的决定性作用的内在要求。

　　接下来，权力下放还有哪些空间？权力下放后如何保证“事中”、“事后”监管？下放到地方后，如何解决简政放权“最后一公里”？带着这些问题，21世纪经济报道记者专访了清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任程文浩。

　　2012年底，中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在京主持召开座谈会，听取八位专家学者对党风廉政建设和反腐败工作的意见和建议，程文浩是与会专家之一，提出了在全国展开对公共权力和资源进行普查与公开的建议。

　　权力公开是廉政基础

　　记者：2012年底中央纪委专家座谈会上，您呼吁尽快在全国展开对公共权力和资源的普查。为什么？

　　程文浩：我国政府为了行使经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能，拥有大量的决策权、执法权、审批权、处罚权等权力。仅各级政府掌握的行政审批权就有数千项之多，而且很多权力其实是由地方或部门自行制造，本身并无法律依据。

　　一方面各级政府掌握庞大的权力资源，另一方面这些权力的监督制约整体偏弱。公共权力面广量大，由于制度变迁、机构改革、人员变动等原因，某些权力有可能被监督部门忽略甚至遗忘，而实际由小集体甚至官员个人自行掌握。事实证明，这些处于监督“暗区”甚至“盲区”的公共权力，最易沦为腐败“温床”。

　　各级政府掌握大量公共权力，企事业单位、公益慈善组织等则掌握大量的公共资源。以公益基金会为例，截止到2012年8月，全国的公益基金会总数已达到2752家，全国基金会2010年末总资产高达572亿元，年度捐赠总收入高达245亿元。

　　这些公共资源取之于民，理应完全用之于民，但实际情况并非如此。根据中基透明指数测算，全国2000余家公益基金会的透明度得分仅为满分的三成，即行业透明度整体不及格。事实证明，公共资源监管不力，同样会滋生腐败。这几年我国公益慈善事业所面临的广泛社会质疑，绝非空穴来风。

　　此外还有国有企业。它们掌握大量资金、土地、厂房、设备等有形资产，以及商标、专利、资质、许可等大量无形资产。在企业处于改制、破产、兼并等非正常阶段时，这些有形和无形资产极易被忽略甚至遗忘，最终被小集体或个人侵吞。

　　总而言之，在我国公共权力和公共资源总量巨大、流转复杂、变化频繁的现实情况下，如果不摸清这些权力和资源的家底，对其监督管理就会流于空谈。所以，当务之急是对现有的各类公共权力和公共资源进行全面普查，摸清家底、查清底数，然后全面公开这些权力和资源，主动接受社会监督。这是我国廉政建设的一项不可或缺的基础性工作。

　　公开权力运行过程

　　记者：十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“强化权力运行制约和监督体系”，今年1月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，要求公开国务院各部门全部行政审批事项清单，各个部门相继晒出“清单”，您如何看待行政权力的这种变化？

　　程文浩：腐败作为公权私用行为，不同程度地涉及到对公共权力的滥用。阳光是最好的防腐剂，对腐败行为最有效的防范措施就是实行公共权力公开透明运行，解决信息不对称问题，让腐败行为无处藏身。

　　所谓权力公开运行，就是要全面公开权力本身及其整个运行过程，主动接受社会大众全方位、全过程的监督。具体地说，要完整地公布权力名称、权力依据、权力行使规则、权力过程、权力结果等关键信息。

　　目前推行的权力清单制度是推动权力公开运行、强化权力运行制约和监督的重要举措。从前期的实践来看，权力清单主要包含了权力名称、权力依据和行使规则等前端信息。今后还应继续向权力运行的后端延伸，即公开权力过程和权力结果。唯有完整地公开权力的各个方面和整个公开过程，才能使公众不仅知其然，更能知其所以然，真正发挥对公共权力的监督制约作用。

　　记者：历届政府都对权力下放做出努力，比如过去的大部制改革，可以说权力下放是个渐进的过程，那么权力下放最终可以到什么程度，或者说最后政府可以保留哪些权力？哪些还可以继续下放？

　　程文浩：国务院明确要求各部门公开全部的行政审批事项清单，在推动政府权力公开运行方面迈出了重要一步，而且也为地方各级政府的权力公开发挥了表率带头作用。我认为今后应从两个方面入手，不断改进这项工作：一是扩充权力清单内容，除了行政审批权力之外，还应逐步公开政府的决策权、执行权及处罚权、分配权等各类权力；二是扩大权力公开的层级，国家应尽快出台有关权力公开的制度规定，要求各级政府尽快公开自己的权力清单，并对公开时限、公开途径等做出具体规定，这是规范权力公开行为的关键。

　　总的来讲，公共权力的公开透明是大势所趋、人心所向。权力普查和公开不仅能够防止腐败，而且将显着促进依法行政和民主政治建设，具有深远的历史意义，实为当务之急，也势在必行。

　　三位一体监督体系

　　记者：按照廉政工作会议精神，在公开的审批事项目录清单之外，一律不得实施行政审批或新设审批事项，这对于政府监管机制来说是一项重大变革。相应的监管部门，将面临哪些挑战？

　　程文浩：禁止政府部门在公开的审批事项目录清单之外实施行政审批或新设审批事项，具体体现了李克强总理近期在国务院廉政工作会议上提出的“法无授权不可为”这项基本原则，是主动限定政府权力范围、构建有限权力政府的重要举措。此举有利于划清政府权力边界，防止政府对市场和社会过度干预，发挥全社会的积极性和创造性。

　　对于各级监管部门来说，这项改革意味着他们不能再像过去那样主要依赖行政审批这种刚性方式实施监管，而必须创新监管的方式方法，如通过公共服务、信息公开等柔性方式实施监管。另外还要改革单纯依靠政府进行监管、事事依赖政府亲力亲为的状况，尝试将某些非核心监管职能移交给具备条件的社会组织承担，提高社会和行业的自我管理能力。

　　记者：中央放权之后，很多权力被下放到地方，有人担心这些下放的权力在地方会形成新的改革障碍，地方如何解决放权“最后一公里”的问题？

　　程文浩：上级政府向下级政府下放权力，主要是出于几点考虑：一是防止上级政府权力过于集中，难以监督制约；二是下级政府更接近于基层群众，更熟知基层的实际情况，所以能够更加及时有效地就近实施经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。

　　下放权力是手段而不是目的。从效果来看，放权并非是下放得越多越好，因为下级政府突然获得大量新权力，同样有滥用这些权力的可能。因此，上级在下放权力的同时，一定要围绕下放权力尽快构建起上级监督、同级监督、群众监督三位一体的立体监督体系，以确保对下放权力监督到位、制约有力。唯有如此，才能够实现下放权力的初衷，也才能防止因权力集中下放而引发一波新的腐败高潮。