新一轮棚改资金需求2.5万亿 多地政府压力山大

新一轮棚改体量与资金需求巨大，但除中央财政补贴和国开行中长期贷款外，其他资金来源尚无具体着落

面对新一轮棚改的政治任务，多地政府“压力山大”。

2013年7月，国务院发布《关于加快棚户区改造工作的意见》，要求于2013-2017年完成各类棚户区改造1000万户。

中央政治局还于2013年10月29日专门就加快推进住房保障体系和供应体系建设进行第十次集体学习，习近平强调，要努力把住房保障和供应体系建设办成一项经得起实践、人民、历史检验的德政工程。

为完成前述棚改任务，记者从有关专家处获悉，据改造安置房、建安成本等估算，按一户平均25万元计，建设资金可能高达2.5万亿元。

目前明确的资金来源，仅包括中央财政补贴和国家开发银行数千亿元中长期贷款，其他资金尚无具体着落。

此外，多位受访地方官员和有关人士还担心，如此巨量的投资计划，会否引发新一轮地方债务风险。

据国家审计署日前公布的数据，截至2013年6月末，全国各级政府债务总量30.27万亿，其中全口径地方政府性债务合计17.89万亿元。

当下“政府平台+土地财政”的传统建设模式已显现难以为继之态，新的棚改则被寄望于成为撬动新型城镇化的杠杆。“中央期待着地方政府、金融体系和市场机构能给出不一样的新东西。”国家开发银行行长郑之杰对记者表示。

“这次应该会有不同”

国开行董事长胡怀邦近期在《人民日报》上发表文章谈到保障房建设必须解决好“人、地、钱”三个主要问题，即人到哪里去、土地怎么用、钱从哪里来。

国家发改委一位人士也对记者表示，新一轮棚改重任必然会伴随巨量资金的下放、流转，以及地方政府继“四万亿”后，在钱的问题上再次挣扎和纠结。

有专家提出，2.5万亿的估算成本，中央财政补贴和地方财政应该分别配套一部分。国开行则明确表示，未来五年每年不低于1000亿元贷款支持，且其棚改总贷款中包括1000亿元软贷款回收再贷，用以补足地方政府资本金缺口。其他资金，部分寄望为带动商业银行贷款和发债，更多则需要引入社会投资。

权威部门要求，项目注册资本金不得低于20%，国开行“软贷款”在其中仅能有小部分占比，其余必须由地方政府掏出真金白银。

安徽省住建厅住房保障处副处长徐春雨坦言，历史上棚改大多由地方财政兜底，此次棚改计划资金需求量巨大，地方财政能否比以往减压多少，还很难说。

据她介绍，截至2013年6月底，安徽省的保障房建设，每户建安成本和拆迁成本共约22万元。

具体到安徽省铜陵市的棚改，“过去几年的成本共约100亿元，其中中央财政补贴占比较低。”铜陵市市长侯淅珉说。

河南省鹤壁市鹤山区副区长李水泉也估算，当地数年棚改，除中央和市级财政补贴一部分外，其余全靠区财政自筹。

据各地普遍反映，中央补贴的比重通常会根据资源枯竭型城市等各自现状“因地制宜”，有多有少。

“这次应该会有不同。”前述专家测算，在2013年下半年中央提出的新一轮棚改中，约2.5万亿元资金需求可能适量提升补贴力度，理论上中央财政补贴每套的比重有较大提升。

不仅如此，2013年12月，财政部下发的《关于棚户区改造有关税收政策的通知》规定，对安置房建设用地免征城镇土地使用税，对安置房经营管理单位和开发商免征相关印花税，对转让旧房作为安置房且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税。并且，对经营管理单位回购安置房继续作为安置房房源的，免征契税。

2013年7月，财政部副部长王保安在全国棚改电视电话会议上，明确表示将落实税费优惠政策，降低棚户区改造成本。

其中有一关键，让基层官员感到“如释重负”，即对划拨供应的安置房用地免缴土地出让金。此外，财政部还将棚改支出的所得税税前扣除政策，从国有企业适用扩大到所有企业，“民资也终于能见到点‘荤腥’了”。

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申报“扩容”

按照财政部此前给出的棚改定义，棚户区改造是指国有土地上集中连片简易结构房较多、建筑密度较大、基础设施简陋、建设年限较长、使用功能不全、安全隐患突出的居住区域。与公租房、廉租房同属保障性住房体系。

但新一轮棚改中，因土地归农民集体所有的城中村也被包括进来，因此“体量和资金上影响巨大”，徐春雨说。

根据安徽省住建厅统计，此前全省棚户区数量为80万户。加大棚改力度并把城中村包括进来后，该数据更新为150万户，其中城中村6万户。仅2014年，融资需求就高达466亿元。

“翻番的地区确实存在。”前述地方官员说，即便加上城中村，各地数量本来不至于翻番，原因就在于棚改概念前后有了变化，还有了新补贴方案，“有钱可以申请，急需建设资金的地方不可能不争取。”

记者为此在多省份进行实地调研，发现2013下半年以来，地方棚改积极性显著提高，棚改目标也纷纷“扩容”，部分地级市扩容至原统计数量的2-3倍，最高达3.8倍。

仅2014年的改造计划，全国各地上报数量就为425万套，是中央计划的2.7倍。其中，河南省为上报规模最庞大的省份，达40多万套。

记者获悉，2013年12月，住建部和财政部在郑州市召集11省市座谈。参会的省市，或是上报规模较大，或是改造增量较大，包括河南、山东、湖北等省份。

与会人士透露，两部委明示，随意扩容，新增中央补贴的希望渺茫，要求参会省市缩减改造计划。但各省市负责人纷纷表示，宁可摊薄中央补助资金，也不愿缩减规模。

“这势必超出地方承受力，会导致拆迁、补偿、安置不到位等一系列问题。”与会人士说，两部委并不希望摊薄补贴资金，而希望削减地方上报计划中改扩建的项目。

在侯淅珉看来，无论中央部门还是地方政府，有时各自的数据“拍脑门”成分均很大，可能缺乏对民众真实需求的深入调查。大部分地方财政都负重前行，眼见中央补贴骤增，自然倾向于多报一些。

专家表示，当然，各地大多还是据实拟定的棚改计划并上报住建部，是否全部都为了争取中央专项补贴，也不能一概而论。

资金缺口

“即便按照新一轮补贴，也很难将房子盖起来。”国开行评审三局局长孟亚平介绍，专家估算的棚改2.5万亿元未来需求，仅是针对房屋建设成本而言，并不包括前期的土地整理和后续的基础设施配套。

他认为，基础设施配套占总投资规模的20%较为合理，目前，仅就2.5万亿的房屋建设成本中需要自筹的资本金，多地政府都难以筹到。

在河南开封，古城区内的棚户区，涉及520多万平方米、4万户、13万人，“仅征收成本就达210亿元，目前能落实的上级支持不足6个亿。”开封市“两改一建”指挥部办公室副主任孔祥成为此很苦恼。

由于古城保护规划对再建房屋进行了限高，新房五、六层层高已达极限，商业利润微薄，民资进入意愿不足。

“除去土地净收益的10%为硬性约束外，市政府的其他收入来源极不稳定。”开封市政府副秘书长牛彦斌说。

侯淅珉也告诉记者，铜陵棚户区共7.1万户，多为住房和生活“双困户”，且棚户区与工业区混杂，多属矿山采空区，必须异地改造，原有地块基本没有商业价值，安置房建安成本约为4500元/平方米，市政府需要给每套贴补20万元左右。

安徽合肥市瑶海区双窑洞棚改项目，更是几无其他资金来源，只得靠市政府直接投入资金2.9亿元，才得以改造4.8万平方米危旧房。

湖北省黄石市也做过测算，即便是一个效益最好的棚改项目，靠腾退土地获得27亿元收益，仍有55%的资金缺口。

国有老工矿地区面临同样的资金难题。

根据吉林省辽源市保障性住房管理中心主任李清测算，近几年辽源棚改项目每年投入达20-30亿元，目前21.8亿元贷款已进入还款期，2017年的棚改项目融资需求将过40亿元，而目前当地年财政收入才30亿。随着新一轮棚改的掀起，剩下工矿棚户区地点偏、区位差，几乎没有商业开发的价值。

“只能由政府主导，资金压力更大。”李清表示，应当进一步明晰地方政府的事权和财权，更多体现国家责任。

即便北京等一线城市，也绕不过钱的问题。

记者获悉，2013年上半年，北京市政府梳理出527个中心城区棚改项目，计划5年投入5000多亿元。为解资金之困，北京市金融工作局、市发改委、市重大项目办等数月前专门为棚改举办了项目融资对接会，让区县棚改项目牵头部门、70余家项目承建主体和20余家金融机构进行现场对接。

北京市政府还明示，可将直管公房项目连人带房一次性划转给国有实施主体，土地也可以通过协议方式出让。对于缺乏立项、规划手续的棚改项目，贷款时允许以金融机构认可的相关文件代替。

“确实在住房保障问题上，政府必须‘补好位’。但地方政府财权与事权严重不对等，正负重前行。”前述地方官员指出，地方财力大多与真正的资金需求相距甚远。