高智：审批权应审慎下放

　　被誉为水泥行业最严厉的“38号文”，在上收审批权后依旧没能遏制产能扩张。如今，在全国产能过剩行业中，水泥审批权再次率先下放，调控成效不禁让人担忧。

　　从“控制总量”到“抑制总量”，再从“遏制总量”到“化解产能严重过剩”。通过措词的变化可以看出，水泥业的发展发生巨大变化，抑制产能过快增长的问题已不新鲜。

　　早在10年以前，行业开始出现类似呼声，要控制水泥的总量增长。2008年，国内以华东为主的地区，出现了水泥总量增长过快问题，引起国务院的关注。

　　2009年9月底发布的《国务院批转国家发展和改革委员会等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》（下称“38号文”）规定，水泥等产能严重过剩行业若需新建项目，必须报国家发展和改革委员会组织论证和核准。

　　2013年5月，国务院发布《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，取消和下放117项行政审批权利。但水泥、钢铁、电解铝等“两高一资”行业不在“下放、取消”投资审批权之列。

　　2013年12月13日，国务院发布《政府核准的投资项目目录（2013年版）》，规定水泥行业的行政审批项目由省级政府核准。值得注意的是，钢铁、电解铝等其他产能过剩行业审批权仍未放开。

　　“挺出乎我的意料，感觉非常突然。”谈及此次水泥审批权率先下放，中国建材规划研究院水泥产业研究咨询部主任高智坦言，“审批权下放后，省级政府就可以核准项目，会不会越批越多，导致产能过剩加剧？”

　　审批之乱

　　CEI：你认为造成如今水泥行业产能过剩的原因是什么？

　　高智：一是盲目审批。投资体制改革后，水泥投资由批准改为核准，而且核准权下放到省市级，一些地方政府为了招商引资，将项目核准权下放到地市级，甚至下放至县市级。二是多头审批。一些地区投资主管部门、工业主管部门都有项目核准权，部门之间缺少沟通，甚至竞相核准水泥项目。2009年之后，国家把核准权上收了，但仍然没有制止住地方政府核准水泥项目的行为。

　　2009年之后这几年实际的水泥项目核准还是在地方政府。由于水泥项目投资强度不大，投资者有1亿元的自有资金就可以建，而且相对钢铁、化工等重工业，属于见效比较快的项目，这样的项目地方政府自然关注。

　　在市场需求快速增长的拉动下，在地方政府没有把好“入口”的前提下，近年水泥产能增长特别快。

　　CEI：从2009年“38号文”出台到现在，水泥产能增加了多少？

　　高智：2009年“38号文”出台前国家发展和改革委员会对全国在建拟建项目进行了统计，当时全国在建项目418条、拟建项目147条，而这100多条属于手续不全，按文件要求应停止核准的项目。最近我统计了一下，从“38号文”出台到2013年底，全国一共增加了600多条水泥生产线。比2009年又多了100多条线，再加上那些手续不全的项目，这些生产线是谁核准的？自“38号文”发布后至2013年底，全国违规多建了200多条生产线，多增熟料产能近3亿吨。

　　CEI：当时上收审批权后，地方批项目的原因何在？

　　高智：地方政府靠水泥项目完成招商引资和GDP考核指标是主要原因，为了招商引资，地方政府可谓使出浑身解数。比如，当时按要求，规模达到日产5000吨的水泥项目，需要由国家环保部组织专家进行环评，很多项目低报规模，因此出现了4800吨/日、4500吨/日等多种规模项目，这样本省就可以审批了。

　　还有一些甚至没有水泥行业管理经验的投资者，先通过各种办法建设生产线，然后再卖给其他企业，或者拿到核准的路条再去卖，路条都值1亿~2亿元。

　　非理性投资加剧

　　CEI：目前水泥行业产能过剩已相当严重，为何还有那么多的企业和地方政府打算进入这一领域？

　　高智：水泥的利润率在制造业中还算比较高的，前两年销售利润率能达到11%以上，高于制造业平均6％~7%的水平，水泥行业的赚钱效应很明显。2011年1吨水泥可以赚50多元，成为大量民间资本进入行业的主要原因。尽管从2012年开始水泥盈利水平开始下降， 2012年水泥利润为30元/吨，2013年前10个月为21元/吨，但仍然是赚钱的。地方政府的积极性则是由过去以GDP为导向的考核模式造成的。

　　CEI：水泥行业的进入门槛低吗？

　　高智：随着水泥装备的国产化，行业的投资门槛逐渐降低了，而且投资周期也比较快，基本是建设期一年，建设期后如果赶上好年景，一年就能把投资收回。水泥成为一个投资短、见效快的行业，有人把它当成投资品，先建一条线，干一年把投资赚回来再卖掉。

　　CEI：地方政府在这方面起了什么作用？

　　高智：信息不对称，导致重复建设。一些地方给投资者误导，认为建多少项目都可以。而且，有的地方政府高估了本地区水泥消费量，也造成误导。

　　一些大企业对水泥项目的投资是非理性投资，明明某地的水泥产能比较高，可大企业凭借着优势，还扩张产能，抢占市场和资源。

　　下放之忧

　　CEI：如今，水泥审批权再次下放，你对此有何看法？

　　高智：现在审批权下放，需要地方政府自己把握，把握得好才能执行到位，如果各地都有自己的小算盘，按自己的意志去办，不但现在化解产能过剩的目标实现不了，而且未来产能过剩可能更严重。

　　我之前看到网上呼吁把审批权下放，由市场配置资源是正确的，但2009年之后水泥行业的发展事实已经摆在那里。“38号文”已经足够严厉了，被称为“史上最严厉”政策，但结果是水泥项目该怎么建还怎么建。如果是对资源和能源消耗不大的产品，由市场去配置没有问题，但对于水泥来说，投资量说小也不小，对资源和能源消耗十分巨大。此次下放水泥审批权我还是比较担忧的。

　　CEI：最近出台的《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见 》（下称“41号文”）能否解决该问题？

　　高智：“41号文”明确要对“38号文”之后所有项目进行清理，清理之后该停建的停建，手续不全的要补办手续，而且对违法违规的问题也要给予处理，还要追究相关责任人的责任，处理结果要向社会公开。此外，要停止一切形式的产能扩张的行为，包括所有生产线和粉磨站停止建设，措词也比较严厉，叫“严禁建设新增产能项目”。

　　该文件中最关键的一点是提到投资主管部门、工业主管部门、国土、环保、质监、安监等部门都要起到严格监督检查和严格管理，这是过去做的不够到位的地方，涵盖之前提到的多头审批、监管不到位等问题。工业和信息化部在制定针对“41号文”的实施细则，文件能够落实，应该能见到实效。

　　需要特别强调的是，“41号文”明确提出要严格控制新增产能，这是化解产能过剩的核心，必须坚守。目前各省市也在制定本地区水泥工业结构调整方案，方案中对水泥产能目标的确定要谨慎，要通过科学分析资源、能源、环境和市场的承载能力而确定，要以现有熟料总产能为“天花板”，不能突破。如果有些地方出于产业结构调整的需要，要进行产能置换，千万不能拿淘汰粉磨站能力置换为熟料生产线，不能偷换概念。各地方政府对“41号文”的理解和执行千万不能“跑偏”，否则会重蹈“38号文”的覆辙。

　　CEI：“41号文”能否成为淘汰落后产能的有效手段？

　　高智：“41号文”提到2015年底前淘汰目标是除了按期应该淘汰的落后产能之外，再淘汰1亿吨。

　　这1亿吨里面包括：过去的立窑是把窑关了变成粉磨站，这里有很多设备比较落后，这是1亿吨淘汰目标里的重点。二是日产2000吨规模以下的产能，除了其中生产特种水泥的项目外，都是下一步主要淘汰的目标。三是比照《水泥行业准入条件》的能耗、污染物排放指标不达标的熟料生产线，只要企业的能耗、污染物排放指标不达标，不管其是什么工艺、多大规模和什么时间建成的，都要列入淘汰范围。这一次是阶段性目标，以后还将有新的目标出台。“41号文”的淘汰目标、任务和措施比较明确，国家发展和改革委员会、工业和信息化部也非常重视，政策很到位，能否见成效关键看执行。