媒体之声|《中国水泥》特稿：关于水泥熟料按备案产能生产的思考及建议

关于水泥熟料按备案产能生产的思考及建议

湖北省建筑材料联合会网络评论员 行标

前言

湖北省《关于切实做好2024年水泥行业常态化错峰生产工作的通知》提出“所有水泥熟料生产线都应严格按照批复产能组织生产并进行错峰生产”。《四川省水泥行业常态化错峰生产管理实施细则（公开征求意见稿）》也要求“水泥熟料生产企业按照备案产能组织生产”。但企业如何按备案产能组织生产？行业内还有多种理解。本文梳理了水泥熟料项目立项及相关审批文件管理要求，结合环评法、节能法等法律法规，提出如何确保按备案产能生产。

水泥企业各项权证资料中产能信息主要体现在项目前期的备案或核准文件、节能审查报告及批复文件、环境影响评价报告及批复、生产许可证中的水泥窑尺寸信息可换算得到的水泥窑产能。

1、备案/核准

依据《企业投资项目核准和备案管理条例》（中华人民共和国国务院令第673号）要求“对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。其他项目实行备案管理”，即所有建设项目都需要进行核准或备案审批，项目备案核准申请中也明确包括“项目情况，包括项目名称、建设地点、建设规模、建设内容等”，备案/核准机关予以通过后，向企业出具的备案证或核准文件中也会有产能信息的体现。

2、节能审查

依据《中华人民共和国节约能源法》、《固定资产投资项目节能审查办法》可知，从能源消耗总量和强度的角度，“企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见”。项目相应的节能报告中会体现项目的产能信息且通过获批的节能审查意见中一般也会体现产能信息。但由于早期的《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（已废止）于2010年11月1日开始实施，在这之前建设的项目没有相关管理规章对其进行强制约束，一般都没有进行节能评价，也就无从得到从能源评价角度对应的产能信息。

3、环境影响评价

《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》都为防止建设项目实施后对生态环境产生不利影响的角度，要求建设项目必须进行环境影响评价。环境影响报告中会结合产能模拟预判各项污染物的排放情况，从而也会有产能的体现，其对应获取的环境影响报告书批复中同样也会有产能信息。

4、生产许可证

依据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》《国务院关于调整工业产品生产许可证管理目录加强事中事后监管的决定》（国发〔2019〕19号）文件要求，水泥为实施工业产品生产许可证管理的产品，必须获取生产许可证方可进行生产经营。生产许可证中未直接给出对应的产能信息，但含有生产线的关键设备数量及尺寸信息，根据《水泥玻璃行业产能置换实施办法》中的水泥熟料产能换算表可得出实际产能数据。

从合规角度来看，备案/核准、节能审查报告、环境影响评价中的产能信息应具有一致性，且项目备案/核准在环境影响评价与节能审查之前，产能信息更加准确，此外，生产许可证上水泥窑设备尺寸具有一定的产能信息校验作用（近年来随着提产改造也逐步失真），因此备案产能以项目立项（备案/核准）信息中的产能数据更具有可靠性与科学性。

目前，中国水泥工业已进入长期性、全局性的产能过剩时代，目前产能过剩率已超过40%，许多省份的窑运转率已不足50%。未来需求量还将继续下降，供需矛盾更为尖锐。国家针对水泥行业产能过剩现状也出台了一系列抑制新增产能的文件，《2024—2025年节能降碳行动方案》（国发〔2024〕12 号）中要求加强建材行业产能产量调控。严格落实水泥产能置换。加强建材行业产量监测预警，推动水泥错峰生产常态化。建材行业能效基准水平以下产能完成技术改造或淘汰退出。《水泥行业节能降碳专项行动计划》（发改环资〔2024〕733号）提到严格落实水泥行业产能置换政策，依法依规淘汰落后产能，严禁违规新增产能。严格核定水泥项目备案产能，禁止以改造升级等名义随意扩大产能。

严格按备案产能组织生产是供给侧改革、减污降碳的必要手段。

水泥产能过剩背景下的供给侧改革本质就是控制熟料产量，碳达峰碳中和的本质是二氧化碳的排放总量达峰。熟料产量是生产线运行天数和窑产的乘积，而污染物总量、能耗总量和碳排放总量与熟料产量正相关；同时控制生产线运行天数和窑产才能确保熟料供给总量和排放总量得到有效控制。

严格按照备案产能、合规组织生产是企业的法定义务。

根据《水泥建设项目重大变动清单（试行）》（环办环评〔2018〕6号），水泥熟料生产能力增加10%及以上即为重大变更。同时，《中华人民共和国环境影响评价法》（2018年修正本）第二十四条和第二十七条规定，建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的规模发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。

《企业投资项目核准和备案管理条例》也要求已备案项目信息发生较大变更的，企业应当及时告知备案机关。《固定资产投资项目节能审查办法》规定,实际综合能源消费量超过节能审查批复水平10%及以上的,建设单位应向原节能审查机关提交变更申请。可以理解为，企业超备案产能生产超过10%的，属于违反《中华人民共和国环境影响评价法》、《固定资产投资项目节能审查办法》的违法行为。

1、国家出台相关文件和配套保障措施，明确要求企业按照备案产能（吨/日）组织生产。

2、采取政府监管与公众参与相结合的方式，对水泥企业产能情况实行多角度全方位监管。地方工信部门定期对熟料产量进行统计、公示。目前，浙江省和四川省已率先发布2023年水泥熟料生产线清单，公示各生产线熟料产量情况。对于备案产能是以年为单位的，是否违法超产一目了然，对于备案产能是以日为单位的，根据其公示的熟料年产量除以生产天数，就可以得到熟料日产量，与备案日产能一对比就知道是否违法超产。

3、鉴于各地工信部门每年都公示了水泥熟料产能清单，其中备案（设计/批复）产能均为日产能。在当前水泥产能严重过剩，需求严重不足的情况下，建议以备案的日产能为依据进行水泥熟料产量管理，能够在一定程度化解供需矛盾。

4、对于公然超备案产能10%以上生产的企业，地方主管部门或行业协会应该拿起法律武器纠正其违法行为。要求企业立即停止超产，告知备案机关、责令企业重新报批建设项目的环境影响评价文件。甚至追溯其违法超产所得。

促进市场经济公平竞争，净化行业生态。不能仅依靠中央“督察”、“巡视”，更需要政府、行业、企业依法依规共同推动。

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