地方政府债务规模神秘 市政债或成最优排险途径

记者获悉，历时4个月、被社会各界称为“史上最严厉、最彻底地方债审计”结果或将披露。知情人士透露，目前我国地方政府债务总量应不会超出此前媒体报道的20万亿元，风险仍在可控范围。

专家指出，鉴于目前多数地方政府仍有较强烈的投资冲动，部分区域和项目潜存较大风险，需要监管层重点防范。根据国家开发银行的预测，未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元。巨大的资金需求或促使地方融资欲望更为强烈，并通过隐性“影子”渠道融资。

记者调研时了解到，此前已被监管层“点名”的非信贷渠道融资仍在迅速增长，地方融资平台通过信托、BT和违规集资等渠道融资屡禁不止，蕴含的风险隐患不断扩大。

相关专家表示，疏堵结合、多措并举才是解决地方政府债务问题的有效途径，尽快启动市政债试点或是较理想的化解途径之一。更重要的是，地方政府亟需摒弃“唯GDP论”政绩观，地方基建项目投资也亟待回归理性。

债务规模“神秘” 风险隐患受重视

对于地方政府债务风险的担忧之声，近两年来一直没有间断。而审计结果迟迟未出，更是引发不少猜测和担忧。

对于目前我国地方政府债务总量的预测，各家机构的“预测版本”存在较大差异，从10万亿元到30万亿元不等。实际上，关于全国地方政府性债务的总量，最新的官方数据是审计署2011年发布的全国地方政府性债务审计结果。截至2010年底，全国省市县三级地方政府性债务余额约为10.7万亿元。审计署副审计长董大胜曾在今年全国两会期间表示，目前我国各级政府的负债规模应在15万亿至18万亿元左右。

多位接近监管层的专家向记者透露，即将出炉的审计结果应该不会是一个“重磅炸弹”，整体风险一定都是在可控范围之内。

实际上，早在今年9月，在审计进行到一个多月时，国务院总理李克强就已公开表态称，对大家都很关心的中国地方政府性债务问题，中国正在采取有针对性的措施，有序规范和化解。可以有把握地说，总体是安全可控的。

“中央特别强调，地方政府债务风险防范的重点将是区域和项目风险较高的个别对象。”财政部财政研究所所长贾康近日透露，据内部信息，地方政府债务总量不会超出媒体所说的20万亿元，总体仍在安全区内。

然而中国社科院副院长李扬近日透露，根据他们的测算，2012年中央政府与地方政府加总债务接近28万亿，占当年GDP的53%。其中，地方政府债务达19.94万亿；地方政府债务主体部分来自地方政府融资平台，债务余额接近14万亿，须引起高度关注。他强调，“中国经济整体的债务规模为111.6万亿元，全社会杠杆率为215%，去杠杆在所难免。”

如果按照中国社科院的这个数字，除非2013年地方政府债务是“零增长”或“负增长”，否则地方政府债务总量极有可能突破20万亿元。中华企业(600675，股吧)家联合会会长保育钧近日就对媒体表示，地方政府债务迟迟不公布很可能是由于审计结果超出中央预期。“地方政府债务可能超过20万亿，接近2012年GDP的50%。”

由国家信息中心编撰的《中国与世界经济发展报告（2014）》指出，分税制改革以来，中央政府、地方政府在财力、事权上的不匹配状况日益严重，地方政府在事权不断增加、财力却未能显著扩大的条件下，通过地方政府融资平台来筹措建设资金，由此产生了地方政府债务问题。审计署今年上半年公布的报告显示，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额达到3.85万亿元，比2010年增长12.94%。虽然我国地方政府性债务风险总体可控，但也要看到，部分地区和行业的偿债能力较弱，加上债务偿还对土地出让收入的依赖性较大，导致财政风险隐患不可忽视。

融资再饥渴 影子渠道“暗度陈仓”

中央经济工作会议首次提出“要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务”，已经透露出地方政府债务的严峻性。2012年以来，城投债、信托计划、短期融资券、中期票据等发行规模快速增长。相比银行来说，实施非信贷融资的非银行机构规模相对较小，风险管理能力相对较弱，地方政府通过“影子”渠道融资过快、过大，极有可能使风险快速累积并向银行机构转移。

记者近期调研时了解到，虽然已被“点名”，但是地方政府通过信托等影子融资渠道，肆意融资、大建项目的状况并未得到好转。在某些地方和区域，帮地方融资平台项目融资甚至成为部分金融机构的主要业务。

记者了解到的案例有，农业银行(601288，股吧)江西分行近年来一直在销售名为“金象XXX号”系列的理财产品，募集资金投向江西省多个县市的地方基础设施建设项目。农行理财客户经理表示，该行近两年来一直在和信托公司合作这个系列的产品，产品期限一般为两年，预期年化收益率都在7%以上，最高甚至可以达到8%。“基本都是集合资金信托计划，资金投向南昌、上饶等地市的民生工程、基建项目等。”

记者在江浙地区调研时，不少商业银行更是将研发和销售与地方基建项目相关的银行理财产品，作为当年的重要业绩和利润增长点。

当记者质疑地方基建项目如何实现年化8%的高收益时，不少银行业内人士坦言，“这个收益率不算太高，一些县级平台的项目还能给出更高的收益率。但是最终多由地方财政埋单，这对于银行和投资者来说都是无风险收益”。事实上，审计署审计长刘家义此前明确表示，一些地方在近两年间新举借的债务中，采用信托、BT和违规集资等方式融资近2180.87亿元，融资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20%，且不易监管，蕴含新的风险隐患。

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记者采访时了解到，在沉寂了一段时间之后，不少信托公司又将来年的业务重点放在“地方融资平台项目”。一家大型信托公司人士告诉记者，“2012年到现在，我们都没有做地方融资平台项目，但是到了年末，公司高层竟然松口让我们去找融资平台项目，而且还催得比较紧。”他透露，目前积极寻找融资平台项目的信托公司可以用“一大波”来形容。一方面，在城镇化建设加快的大背景下，各地方政府的融资欲望极为强烈。另一方面，多数人士认为此次审计结果好于预期，未来与地方政府合作仍可能是“无风险收益”。但中国银行(601988，股吧)业协会近日发布的《中国银行家调查报告（2013）》显示，“无法掌握全口径地方政府性债务信息，导致风险难以估算”，“地方政府融资渠道日益多元化，风险监控难度日益加大”，“地方财政收入增速放缓，难以支撑偿还”等，是多数银行家认为目前地方政府债务存在的主要风险点。

资金需求大 市政债或是“最优途径”

《中国与世界经济发展报告（2014）》指出，目前地方政府性债务的资金投向主要是交通运输、市政建设等基础设施建设领域，而地方政府性债务居高不下，中央政府加强地方政府财政风险管控，使得由地方政府主导的基础设施建设投资的增长空间受到一定限制。

专家预计，随着城镇化建设加速推进，未来上述项目的资金缺口仍较大。根据国家开发银行预测，未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元。在此背景下，地方政府债务走向“阳光化”、地方政府投资回归理性，成为亟待解决的重要议题。

央行行长周小川近两年来在多个场合提及市政债试点的重要性，他在接受媒体采访时表示，“如果你已经看到跳窗户、走后门很普遍了，最好还是开前门，这样好把窗户和后门给关上，从而更规范一些。”

事实上，十八届三中全会也已传递出地方政府发债的重要信号：“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。”专家认为，发行市政债将是解决地方政债务问题的最优途径，目前发达国家已普遍推行市政债。

所谓市政债，一般是以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源，主要用于城市基础设施建设的债券，发行主体是地方政府或者授权机构。

专家指出，通过发行市政债融资，一方面可以运作周期较长的项目，在较大程度上帮助地方政府筹集资金、缓解城镇化建设过程中的资金困难。另一方面，此举以地方政府或者授权机构为发行主体，以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源，可促使地方政府以往隐性的、不规范的债务转变成显性的、规范的债务，避免盲目“上马”项目导致的风险。

中金公司指出，“市政债”的突破，将从三个方面强化市场对于化解地方政府债务风险的信心：一是体现本届政府对于化解地方政府债务风险的重视；二是通过更加透明的方式赋予政府有约束的持续融资渠道，有助于缓解地方政府的短期周转压力；三是理顺地方政府的法定负债主体和偿债主体地位，有利于投资者对债权的追偿和对实际偿债风险的判断。

分析人士指出，目前我国地方政府信用评级制度的空白是推进市政债的一大阻碍。

中金公司认为，市政债要想以高评级低风险的身份获得低利率发行，并且真正起到化解地方政府债务风险的作用，至少必须以完成以下两个任务为前提：一、修改预算法，明确地方政府发债的合法地位和偿付义务；二、发债时要披露地方政府真实的资产负债表和财政收支表，在地方政府财力可以负担的范围内合理确定融资规模，并由市场进行合理定价。

考虑到这两个任务在2014年内完成的困难较大，2014年“市政债的突破”主要是小规模试点，大规模发行暂不可期。

十八大报告明确提出，加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。

多数专家认为，面对巨大的地方资金需求，稳定地方财源也将是一个重要改革方向，亟需建立完善的财税体系，为地方政府培育稳定的财源，包括房产税、资源税、消费税等。贾康认为，稳步扩容的房产税试点，有利于稳定地方财源。

贾康直言，未来应把地方政府债务风险防范和中长期制度建设结合在一起，在总量上注意局部和项目的风险，以阳光负债的机制替代隐性负债的机制，如此才能使机制发挥正面作用的空间打开。

更重要的是，地方政府亟需摒弃“唯GDP论”的政绩观，从源头上“堵住”地方政府债务的过度膨胀。“唯GDP论”的政绩观和考核方法刺激地方政府的投资冲动，大量的投资通过举债的方式筹措资金，是地方政府债务规模不断飙升的根源。