产能过剩治理宜“疏”不宜“堵”

　　放眼全球，产能过剩是世界经济运行中面临的主要矛盾之一。纵观一些发达国家经济发展史，产能过剩和经济的周期波动总是如影随形。最大限度地降低产能过剩对社会就业、企业效益等方面所造成的损失，是政府进行宏观调控和采取产业政策的重要目标。技术创新、扩大对外投资、给企业灵活“瘦身”等种种方法说明，解决这一问题应因势利导，不能简单禁止生产要素继续流向过剩产业

　　在本国产品具有国际竞争力或本国的生产技术水平处于国际领先的条件下，扩大出口和对外投资是各国解决产能过剩的重要途径，成本较小、收益较大

　　1894年至1907年，美国在第二次工业革命的推动下，工业生产能力快速扩张，超过英国跃居世界首位，同时也超出了本国市场的消费能力，出现了产能过剩危机。钢铁产量因此下降近60%，生铁下降38%，机车下降69%。1948年，美国又出现产能过剩问题。

　　产能过剩与市场需求不足是相对应的。治理产能过剩，首先需要认清导致产能过剩的原因——市场区域限制和需求结构变化会导致市场需求不足，从而导致产能过剩。当时美国采取的主要措施是进入全球市场，从而扩大了钢铁、汽车的出口，消化了由于国内市场需求不足而导致的产能过剩。如今，通过扩大出口消化国内生产能力仍是各国解决产能过剩的重要途径，而且是成本较小、收益较大的途径。出口退税、征收关税都是可采取的具体办法。

　　扩大对外投资也是解决产能过剩的重要途径。20世纪五六十年代，英国通过海外投资、在发展中国家投资建厂等措施，把一些存在严重产能过剩、技术含量低的行业向发展中国家转移。例如，为了解决纺织品行业产能过剩，英国在马来西亚、印尼等国投资建厂，同时利用这些国家便宜的劳动力资源，大幅度降低劳动力成本，提高行业效益。上世纪80年代，日本也积极鼓励本国企业对外投资，把生产基地搬到国外，向海外转移过剩产能，解决国内需求不足问题，成就了日本当时的经济繁荣。

　　应当指出的是，扩大出口和向国外转移过剩产能，只有在本国产品具有国际竞争力或本国的生产技术水平处于国际领先的条件下才能奏效。因此，国际产业转移存在着技术梯度。改革开放初期，发达国家把一些传统产业如纺织、服装业大量转移到我国东部沿海地区。如今，我国同样也需要把一些传统产业向其他国家转移。关停企业和淘汰落后产能是解决产能过剩成本最高的措施，从国际经验来看，转移产能的选择要优先于淘汰落后产能。

　　加快产业结构转型升级是解决产能过剩的根本之路，但成本相对较高，历时较长。发达国家在这一过程中，一直没有放弃采用贸易保护的手段

　　在市场需求结构发生变化的条件下，解决产能过剩问题，需要引导生产要素向高级别生产领域配置。上世纪80年代以来，世界正在酝酿着第三次工业革命，并引发和正在引发消费行为和消费结构的变革，一些传统产业和传统产品市场已经饱和，加快产业升级是解决产能过剩的根本之路。这种措施具有宏观和长远的经济效果，一些发达国家已经走在前面。

　　德国鲁尔区通过产业结构调整逐步解决其煤炭和钢铁产业产能严重过剩问题，已成为世界设计创新中心之一。上世纪80年代以来，美国应对汽车和钢铁的产能过剩、互联网泡沫形成的过度投资、本世纪次贷危机引发的经济衰退，着力促进产业升级，发展具有技术优势的制造业，加快产能过剩行业的重组和破产进程，大力发展以信息产业为核心的高新技术产业和服务业，创造了新的经济增长点，减轻了制造业的生产波动对经济的冲击。上世纪90年代，日本面对泡沫经济破裂后再次出现的严重产能过剩，提出了“科学领先、技术救国”方针，鼓励和引导产业向高附加值产业转移，放宽规制，促进竞争，加大产业结构调整的力度，创造新产业，应对全球经济环境变化的挑战。

　　与进入国外市场、扩大产品销售的措施相比，实施产业结构转型升级的前提条件是要具有发展新兴产业的技术和资金，需要有与新兴产业发展相匹配的劳动人口等。此外，要付出一定的代价，成本相对较高。因此这种结构转型升级措施不会像贸易保护措施那样立即显效，需要较长的调整过程。因此，美国等发达国家在产业结构调整升级过程中，一直没有放弃贸易保护的手段。例如，近年来，光伏产业在各国政府补贴政策的激励下，实现了超常规发展，产能相对过剩，美国光伏企业由于不具有成本优势，逐步失去市场份额，一些企业处于破产边缘。为了保护本国产业，美国率先对中国的光伏产业启动“双反”调查，为其本国企业争取市场空间。

　　美国利用周期性产能过剩进行产业结构升级。建成全国统一、开放、公平的市场，改变评价地区政府政绩的唯GDP论，是我国解决产能过剩的制度保障

　　在解决产能过剩方面，美国和日本在政策措施上存在较大区别。上世纪80年代以来，美国政府注重对研发、技术转化和教育的投资，引入竞争改善国家创新机制，在技术方面取得了全球竞争优势。近年来，美国主要是利用宏观政策手段化解产能过剩问题，较少对产业进行直接干预。例如通过减税扩大消费，因为美国以所得税为主体税种，减税具有增加可支配收入、刺激消费的作用。国际金融危机以来，奥巴马政府加大了对新能源等新兴产业的财政投入，既着眼于扩大当期支出，又具有长期供给效应。

　　日本解决产能过剩问题则更多地利用产业政策，政府对产业的直接干预力度较大。例如，日本政府于1978年推出《特定萧条产业安定临时措施法》，具体做法包括设备注册制度、收购报废“过剩设备”、制定准入标准对产业新加入者进行限制等措施。通过与产业界合作，对供求进行预测，并据此推算出来的“过剩部分”由政府出资收购报废。

　　从效果来看，日本所采取的措施有许多“后遗症”。例如，上世纪60年代，日本为了控制石油化工产能，不断提高市场准入门槛，结果使企业被迫选择规格更大的设备，一定程度上破坏了受价格机制主导的自然投资节奏，加快了过剩设备生产能力的形成。不到10年，日本石油化工行业宣告增长时代结束，陷入设备生产能力过剩的泥潭。同样，产能转移对日本经济的拉动作用也是短期的，在一定程度上导致了日本经济空心化。

　　美国通过“再工业化”战略重塑自身制造业竞争优势，实质上是拟通过发展实体经济，解决金融产品及其衍生品过剩，挤压金融资产泡沫等。在化解产能过剩过程中，美国等国重点关注的是解决劳动就业，其他则由企业或者说市场自由解决。美国利用周期性产能过剩的机遇进行产业结构升级，“扶新不救旧”，拉动经济恢复主要依靠具有全面影响作用的宏观政策，而不是主要针对某些行业的产业政策。

　　与美日相比，我国产能过剩形成的原因有其独特性，其中区域市场分割和地区GDP竞争，是我国独有的产能过剩的诱因。建成全国统一、开放、公平的市场，改变评价地区政府政绩的唯GDP论，是我国解决产能过剩的制度保障。目前，我国化解产能过剩的途径概括起来有两种：一是“堵”，一是“疏”。“堵”即禁止生产要素继续流向过剩产业、禁止新建生产能力，“疏”的具体做法是，对于有市场竞争力的产业，引导他们走向国际市场，扩大产品出口。大力发展高技术含量的技术，引导生产要素流向新兴产业，这就是我们常说的转型升级。一般说来，“堵”可能限制了新技术的应用，使过剩产业的生产技术进步放缓，有可能形成下一轮的产能过剩。党的十八届三中全会《决定》指出了让市场发挥决定性作用的改革方向，在治理产能过剩问题上，我们应该更多研究美国的做法，注意让市场机制发挥作用，更加注意采取“疏”的办法。政府要退出直接对产业运营状态的干预，要创造市场环境，给市场以调整的时间，最大限度地减少经济波动和失业率。