水泥项目审批权意外下放 专家称地方不会“放水”

水泥生产线审批权将从国家发改委下放至省级政府。

国务院12月13日发布的《政府核准的投资项目目录（2013年版）》称，水泥行业的投资项目将由省级政府核准。

“挺出乎我的意料。”中国建材规划研究院水泥产业研究咨询部主任高智说，她虽料到审批权迟早会“下放”，但没有想到会这么快。此前有媒体报道称，水泥、钢铁、电解铝等“两高一资 （即高耗能、高污染和资源性）”产业不在“下放、取消”投资审批权之列。

有水泥行业人士对记者表示，一旦行政审批权下放，项目建设会不会更加混乱，产能过剩会不会失控？中国水泥协会常务副会长兼秘书长孔祥忠撰文称，“这种担心是多余的。”他认为，在产能过剩的背景下，中央再保留项目的行政审批权已无太大意义，既控制不了水泥产能过剩，也监管不了地方政府继续核准项目。

审批权下放至地方

其实，水泥行业的行政审批权在2004年时曾归属地方，《政府核准的投资项目目录（2004年版）》显示，水泥行业除禁止类项目外，由省级政府投资主管部门核准。

这一规定在2009年有所改变。当年9月底发布的《国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知 （国发〔2009〕38号》（以下简称“38号文”）规定，水泥等产能严重过剩行业若需建项目，必须报国家发展改革委组织论证和核准。

“可惜后来没有出细则。”高智对记者说。据统计，“38号文”发布后全国上马的新生产线有300多条。黑龙江省水泥协会的一位负责人认为，这是政府在招商引资需求下的直接后果。

2007年之后，国家开始逐步下放行业行政审批权。今年5月，国务院又发布 《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（以下简称《决定》）称，取消和下放117项行政审批权利。但水泥、钢铁、电解铝等“两高一资”行业一直不在“下放、取消”投资审批权之列。

直到今年12月13日，国务院发布《政府核准的投资项目目录（2013年版）》，规定水泥行业的行政审批项目由省级政府核准。不过，钢铁、电解铝等行业仍未放开，新增生产能力的炼铁、炼钢、热轧、电解铝项目，由国务院投资主管部门核准。《目录》称，这是从当前化解产能过剩工作的需要出发。

国家发展改革委新闻发言人在介绍此次《目录》修订的有关情况时称，2013年版《目录》共取消、下放和转移49项核准权限，其中，取消核准改为备案19项、下放地方政府核准20项、转由国务院行业管理部门核准10项。

上述49项中，25项已由 《决定》于5月15日公布。“经初步测算，目录修订后，需报中央管理层面核准的项目数量将减少约60%。”国家发展改革委新闻发言人介绍说。

水泥行业结构待调整

2013版《目录》公布后引发多方关注。有水泥行业人士担心，地方官员会在GDP考核的压力下新建水泥生产线，使行业加剧无序竞争。

“审批权下放后省级政府就可以审批，会不会越批越多，产能过剩加剧？”哈尔滨市一家水泥企业负责人担忧地说。据中国水泥协会统计，在审批权未“下放”的情况下，水泥生产线仍然越遏制越多。在“38号文”发布后至2012年底，违规多建了205条生产线，多增熟料产能近3亿吨。

目前，水泥产能已严重过剩。2012年中国水泥熟料产量12.79亿吨，熟料实际产能富余37.6%，实际水泥产能富余32.3%，已超出20%的合理范围。

《国务院关于化解产能严重过剩矛盾指导意见》（以下简称 《指导意见》）要求，水泥、钢铁、电解铝等产能严重过剩行业的新增产能要严格控制。“在这种背景下，地方投资主管部门也可能会在审批上更加慎重。”上述水泥企业负责人说。

据记者了解，工信部于11月底向各省市发函，要求各地配合《指导意见》制定出本区域的结构调整方案。高智认为，如果各省市都能把方案做得科学、合理并认真执行，“放开后可能反而利于行业结构调整”。

“过去中央政府大包大揽，项目建设由国家审批，只需在地方备案，地方政府不承担任何责任。”孔祥忠在接受其他采访时也认为，行政审批权下放后，对地方政府的约束力会更强。

他举例说，如果新建水泥项目无法产生经济效益，税收收入无法兑现，当地政府就会担忧。基于这种考虑，相信地方政府会正确对待产能过剩问题，注重投资效益。