张曙光解读《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》

　　10月15日，国务院发布了《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，将重点锁定在钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等五大行业，并提出了未来五年化解产能过程的“路线图”。《指导意见》不仅指出了具体的治理目标，以淘汰落后产能为例，要求“在提前一年完成"十二五"钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等重点行业淘汰落后产能目标任务基础上，通过提高财政奖励标准，落实等量或减量置换方案等措施，地方提高淘汰落后产能标准，2015年底前再淘汰炼铁1500万吨、炼钢1500万吨、水泥(熟料和粉磨能力)1亿吨、平板玻璃2000万重量箱”。

　　产能过剩并非今天才出现的问题，从上世纪90年代开始就是困扰我国经济健康发展的一大顽症。然而，20多年来，产能过剩现象陷入了一个怪圈之中，政策收紧有一些效果，政策松动，又死灰复燃。据国家统计局的最新数据显示，今年第2季度末工业产能利用率只有78.6%，过剩产能高达21.4%。如此普遍的大范围、大规模的产能过剩如不能及时化解，将使我国工业陷入长期萧条。

　　另外，今年1-3季度，中国固定资产投资增长20.2%，比上半年加快了0.1个百分点，对经济增长的贡献率达55.8%，大大高于第1季度的30.3%，这表明中国经济对投资的依赖过度和更趋严重。于是原来停建的高铁项目纷纷上马，早已立项而未动工的项目，如广东湛江的钢铁项目也已开工。特别是房地产投资比重过大，占总投资的25%，房屋销售也比较活跃，仍是拉动经济增长的重要动力。房价也在一线城市带动下继续上涨，地王频现，也与宏观调控的目标和要求相背而行，从我国目前的实际来看，对投资的过度依赖，让产能过剩问题变得越来越严重。

　　产能过剩之所以成为顽疾，病根在体制上和政府身上。以GDP为导向的政绩考核机制和不合理的财政分权体制使得地方政府成为产能过剩的主要推手，产能过剩产业进入易，退出难，再加上退出企业面临资产损失、债务处理和失业人员安置等现实问题，更增加了调整的困难。

　　在相对成熟的市场经济中，如果某个行业出现了产能过剩，必然会形成激烈的市场竞争，在市场机制作用下，在经营中失利和竞争中败北的企业会自动退出市场，整个行业就会回归供求基本平衡的状态，用不着政府操心费力。然而在我国，产能过剩是政府行为和政府竞争的结果，也成了政府关注的主要问题之一，目前出台的《指导意见》已经是政府今年内第七次强调治理产能过剩问题。有些地方政府企业化倾向严重，实际上已经变成一个投资型企业，借助地方融资平台进行资本运作，且组织得像一个一般的公司，官员行为也更像企业老总，其中心任务是通过各种手段扩大投资，以便创造更多的GDP和更多的财政收入。于是，政府直接介入微观经济活动，成为市场竞争的重要主体，但又不承担市场竞争的后果。正是地方政府预算的软约束，可以借助权力，与民争利，将成本转嫁给辖区百姓，进而以招商引资为名，通过土地、税收、资源分配等方面的优惠，扭曲市场秩序，导致了不公平竞争，再加上产业政策的失误，加剧了产能过剩。因此，化解产能过剩也主要依靠市场，不能主要靠政府，否则，无异于与虎谋皮。

　　要知道，当政府掌握了对过剩产能进行治理的权力以后，市场就会退居次要地位，也会以种种办法限制市场的作用。

　　从根本上来看，化解产能过剩还要通过改革，改革现行扭曲的政绩考核机制和不合理的财政体制，划清政府和市场的界限，校正和约束政府和官员的行为，从根本上解决地方的投资冲动和投资依赖，让市场机制来配置资源，通过市场竞争来化解产能过剩。在解决产能过剩问题中，政府的责任不是强制关闭淘汰落后产能，因为什么是落后产能，不是政府能够判断和鉴别得了的，而是市场选择的结果，政府只要提供一个平等竞争的市场环境，制定一套先进合理的能耗标准和环保标准，以提高准入门坎，并运用法律加强监管，保证这些标准的严格实施。

　　需要指出的是，在现行的体制条件下，地方政府和中央政府的政策博弈已经遍及各个方面，化解产能过剩也是一场博弈。《指导意见》从地方政府干预经济运行的实际出发，提出了规范准入和执法问责的问题，但是，前者着墨不多，后者寥寥数语，仅用“认真执法问责，对工作开展不力的地方和部门，进行通报批评，建立健全责任延伸制度”一笔带过。因而能否达到预期目标，还有待进一步观察。

　　编者注：作者系著名经济学家、天则经济研究所学术委员会主席