当前中国碳交易试点存在的问题

　　2011年11月，国家发展改革委办公厅下发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳“两省五市”开展碳排放权交易试点工作。相关碳交易机制试点实施方案正在酝酿和准备过程中，初步计划是2013年启动相关试点交易，2015年在全国范围内推开。但在紧锣密鼓地开展工作的同时，试点地区也确实出现了许多亟须解决的问题。

　　“一家管碳，一家管能源”

　　中国自1949年以来，工业企业一直归口在工信部管理，传统的节能工作是其中毋庸置疑的内容。工业和信息化部下属的各地经济和信息化工作委员会，一般都主管着节能技术中心等传统能效管理业务部门。

　　发改委由于统筹管理项目的行政定位，而被赋予了环境资源方面的职能，设有环境资源司。随着应对气候变化问题重要性的凸显，原来设在发改委的应对气候变化办公室升格为应对气候变化司，与之直接相关的碳减排相关事务，也就很难与发改委剥离得开。在有些省市地区，如广东省、天津市等，就形成了经信委和发改委“一家管碳，一家管能源”的格局。当区域排放控制被提上日程，就很难避免协调难度的提高，有可能会带来两个目标的“脱节”，也可能使总量目标的强制性打折扣。

　　试点城市官员经常抱怨，很多城市的能耗数据在经信委，但负责节能减排工作一般在发改委，牵头碳交易试点工作的发改委并不能“顺畅”拿到重点用能企业的能耗数据。

　　因此，两家管理机制给试点碳交易市场推进带来了一定的难度。与此相反，美国、欧盟和澳大利亚等国家和地区则有相对独立的部门负责气候变化工作，而且部门之间协调得比较好。

　　统计数据基础薄弱

　　数据是碳交易实施开展的统计基础。总量目标设计、企业配额分配等等，都需要全面、完整、可靠的数据作为依据。而现实数据由于统计口径和渠道的不同导致宏观和微观、经济和能源等数据不匹配。一位试点专家指出“自上而下算出来的数，和自下而上算出来的数，对不上。行业协会报上来的数，和排放清单的数，也对不上”。

　　依照欧盟排放交易体系的经验，碳交易体系的搭建是一个“金字塔”结构——从基础排放数据的统计到技术和规则的配套，再到交易管理办法和管理平台的设计。

　　我们是“倒金字塔”——先有国家目标、规划和管理办法，再一层层看需要哪些配套，甚至还没有基础数据作为金字塔塔底的支撑。

　　北京、上海、天津交易体系建设之所以走得快，主要是因为这几个城市的能耗数据基础比较完备。由于能耗可以换算成二氧化碳排放量，各省市的能耗数据成为目前碳交易体系构建的数据基础。

　　目前全国大部分省市设立节能监察中心，监督重点用能企业填报其用能状况，并定期向主管单位汇报，例如广东省每三个月申报一次，而上海则是月报。

　　此外，企业/设施层面温室气体排放数据的计算方法、数据汇报如何相互协调，避免给企业增加额外的负担、合理引入第三方核查机构，这些目前都没有很好的考虑。没有扎实的企业排放数据基础，分配总量控制指标也会“无从下手”。

　　横向比照，在欧盟、美国加州等地区具备较为良好的数据基础、即使这样，不能准确掌握企业的真实排放数据仍然被认为是欧盟出现配额和价格波动过大的一个根本原因。

　　碳交易市场“有价无市”

　　尽管中国碳排放交易试点已基本建立，但目前建立起来的碳交易市场却陷入“有价无市”的尴尬局面。

　　北京环境交易所在2009年就设立了“熊猫标准”的自愿减排标准，但是在2011年才完成了第一笔交易， 三年以来，真正的碳交易量约300万吨，在全国各环境交易所中排名第一，但这一交易量还不到欧洲气候交易所一天的交易量。原因是碳买卖在中国市场仍处于萌芽状态，国内企业对碳排放权交易知之甚少，鲜有企业能从中获得收益。目前实际的交易量非常少。

　　我们觉得为平衡经济发展与减排之间的关系，一开始不要过分强调环境目标。先尽可能多地争取参与方支持，将交易机制建立起来，再逐步强化。为减轻企业负担，让企业有一个适应的过程，配额总量的设置一开始可宽松些，并可将大部分配额免费发放，之后逐渐减少，并逐步扩大拍卖比例。

　　目前，国内碳排放交易市场尚未成型，企业积极性不高、交易机制缺乏、监管机制不完善等问题亟待解决。国家相关部门、地方政府、能源电力企业应当“协同作战”，积极推广普及碳排放权交易知识，建立健全相关规章制度，并引入龙头企业做“示范”，进而为碳排放权交易市场的建立奠定基础。

　　相应保障措施有待

　　进一步完善

　　确保碳排放交易体系能够建立起来、运转起来，有交易可做，需要大量专业技术人才和管理队伍。目前中国真正从事碳方面的金融人才不是很多，负责温室气体排放的专职队伍和基础统计队伍还没有建立起来。

　　此外，涉及碳排放交易第三方的核证机构，有待进一步培育，认证、认可和登记注册系统要进一步的建立，交易平台建设等技术规范标准，还需要进一步的协调统一。

　　碳排放交易市场的建设还有很多工作要做，有很多薄弱的环节亟待进一步的加强，包括人才、专家队伍的建设，管理机制、机构的建设，加快与国际接轨等。

　　在各试点的方案中，都给政府一定的预留配额，当交易市场出现大幅波动时使用其对不正常的价格进行干预，在价格过高的时候由政府卖出储存的指标，价格过低的时候买入市场上流动的配额。但是这个价格界限是多少以及价格回到多少适合等问题都还没有明确的说法。各地试点方案中对于没有遵约的惩罚力度相对较轻，也导致强制性的交易效果大打折扣。这些是确保中国碳交易市场能平稳运行必需的支撑政策，目前，我们还没有出台可以操作的政策和法规。

　　试点担心碳交易

　　将会伤及经济

　　7个试点，覆盖了中国最具代表性的区域经济水平及形态。各地均选取了重点用能企业或行业，反映出各自不同的经济和能源消费结构。

　　例如，北京市的重点目标，是大型公共建筑，热力行业和制造业。作为人口密集的大城市，这与日本东京的碳交易体系思路相近。而广东的重点覆盖目标，是当地的四大高排放行业——钢铁、陶瓷、电力、水泥，这是由其以制造业为基础的经济结构所决定的。

　　上述这些不同地区，都具有对碳交易特别是总量目标限制经济增长的担忧。地方需要经济增量，也就是需求碳排放增量。

　　因此，如何处理好限制排放总量目标的同时，不影响经济发展和招商引资是关键问题。一些试点地区经济增长速度已经趋缓，“敢于”提出排放总量目标。但还有试点地区因为预计基础设施建设仍然很多，对于未来排放增长的空间，不希望受到严格限制。这些都是实施总量控制、碳交易制度设计的难点，在一定程度上，也是整个中国基础情况的写照。

　　广东是外向型经济,出口加工业集聚。劳动力价格一升高，企业马上搬迁。而相互比邻的上海与浙江、江苏，在制造业成本方面的竞争明显，对企业外迁的担心也是客观存在的。如果邻近省市不在交易试点之列，则对“挤出”效应的担心更加明显，政策制定者压力很大。此外，发改委和参与主体脱节和量化碳交易的成本、碳价对经济影响的研究不到位加剧了地方政府和企业的担心畏难情绪。