水泥网报告：反垄断豁免——来自日本及欧盟的历史经验

2022年，受我国人口总量下滑、城镇化增速放缓以及房地产市场深度调整等多重因素影响，水泥行业迎来历史性转折点，进入需求长期下行阶段。随着需求总量持续萎缩，市场竞争烈度和供需矛盾愈发突出，2024年上半年出现了全行业亏损的情况，水泥企业面临生存压力。在此背景下，“进一步深化供给侧结构性改革”成为水泥行业现阶段最重要的历史任务。

图1：2022年以来，国内水泥行业进入需求下行期（单位：亿吨、百亿元、%）

数据来源：水泥大数据（https://data.ccement.com/）

2024年5月份以来，水泥行业坚持并完善错峰生产政策，通过协同自律，稳价复价工作取得了阶段性成果。不过，尽管错峰生产能在短期内缓解需求下行带来的压力，但从中长期来看，只有实质性去产能并提高行业集中度才能解决过剩问题。

一般来说，化解过剩产能、提高市场集中度有市场化和非市场化两种途径。

在供过于求的情况下，商品价格持续下跌，企业不断承受亏损，直至部分企业被迫退出，市场自发完成出清。理论上，缺乏长期竞争力的企业或产能应当主动退出市场，避免需求下行期的持续损失。然而，从现实角度来看，单个企业减少产能或退出市场所带来的收益并不完全归于自身，甚至大部分收益将被竞争对手获得。因此，企业普遍倾向于搭乘竞争对手去产能的顺风车，这将大幅度延长产能过剩所持续的时间，使得行业陷入消耗战。

如果企业间能达成协议，合理确定供给侧改革过程中的成本收益分配体系，将解决市场化去产能博弈成本高、耗时漫长的问题，加速推进行业供需再平衡。不过，在反垄断法约束下，企业普遍担心非市场化手段可能存在的法律风险。

事实上，产能过剩并非我国水泥行业发展过程当中独有的问题。通过对日本以及欧盟的案例分析，我们发现在某些历史时期，反垄断豁免可以成为市场化和非市场化手段协同发力的重要抓手。

一、两次石油危机背景下，日本和欧盟均存在反垄断豁免案例

（一）日本：基于衰退卡特尔条例及临时性法律进行豁免

日本《禁止私人垄断和确保公平贸易法》（简称“禁止垄断法”）规定“本法禁止私人垄断、不合理贸易限制和不公平贸易行为”。其中，“私人垄断”指经营者违背公共利益，单独或与其他经营者联合、串通或以其他任何形式，排除或控制其他经营者的经营活动，实质性限制特定贸易领域的竞争；“不合理贸易限制”指经营者违背公共利益，以合同、协议或其他任何形式，与其他经营者共同决定、维持或提高价格，或者相互约束或开展经营活动，例如限制贸易的数量、技术、产品、设备或交易对象，实质性限制特定贸易领域的竞争。

在日本法律体系之下，企业就统一减产或去产能达成的协议可能会被认定为不合理的贸易限制。

1、维持工业竞争力、减少失业问题是日本实施反垄断豁免的主要原因

20世纪70至80年代，受到两次石油危机影响，日本的石化、冶金、纺织以及建材等多个工业部门出现衰退。日本通商产业省（现称“经济产业省”）认为产能过剩是导致企业利润大幅下降的主要因素，并且这种结构性衰退将导致失业率明显上升。由于工业部门的衰退是石油危机所致，而非个别企业的管理失当，政府应当通过政策来解决这些问题。另外，如果企业不能维持合理的利润水平，就无法获得足够的资金投资于新设备和技术，行业竞争力将持续减弱。

基于上述理由，日本通商产业省在这一历史阶段推动实施了大量的反垄断豁免案例。日本实现反垄断豁免的方式主要有两种。第一，利用反垄断法本身存在的豁免条例；第二，制定和实施临时性法律，使企业免于受到反垄断法规制。

2、日本水泥行业于1975年至1991年期间获得反垄断豁免

以日本水泥行业为例，1975-1991年期间分别依据三项法律文件实现了对协议去产能以及成立销售联盟等行为的反垄断豁免。